Urteil SH |
Schleswig
- Holsteinisches Oberverwaltungsgericht Verkündet am: 29. Mai 2001 Aktenzeichen: 4
K 8/00 IM
NAMEN DES VOLKES Urteil In
dem Normenkontrollverfahren Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwältin
Marion Oberender, Glückstadt, Verfahrensbevollmächtigte:
Rechtsanwälte Kubicki, Dr. Graf Kerssenbrock, Hundertmark
und Docters, Kiel, Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt
Martin Hanske, Hannover, Antragsteller, gegen das
Land Schleswig-Holstein, endvertreten durch das
Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, Düsternbrooker
Weg 92, 24105 Kiel, Antragsgegner, wegen Gültigkeit
der Landesverordnung zur Abwehr der
von Hunden ausgehenden Gefahren (Gefahrhundeverordnung
vom 28.06.2000) hat
der 4. Senat des Schleswig-Holsteinischen
Oberverwaltungsgerichts in Schleswig auf die mündliche
Verhandlung vom 29. Mai 2001 durch den Vizepräsidenten des
Oberverwaltungsgericht Nissen, den Richter am
Oberverwaltungsgericht Gaßmann, den Richter am Oberverwaltungsgericht
Voswinkel sowie die ehrenamtlichen Richterinnen Kehl und Nehl für
Recht erkannt: Die
§§ 3 Abs. 1; 3 Abs. 2 Nr. 1, soweit auf rassespezifische
Merkmale abgestellt wird; 4 Abs. 1 Satz 1, soweit auf das
befriedete Besitztum der Hundehalterin oder des Hundehalters
abgestellt wird; 4 Abs. 4 Satz 1, soweit Hunde im Sinne des § 3
Abs. 1 betroffen sind, und Satz 2 der Landesverordnung zur Abwehr
der von Hunden ausgehenden Gefahren vom 28. Juni 2000 werden für
nichtig erklärt. Im
Übrigen werden die Normenkontrollanträge zurückgewiesen. Soweit
nicht im Beschluss vom 24. April 2001 geregelt, werden die Kosten
des Verfahrens wie folgt verteilt: Der
Antragsgegner trägt die Gerichtskosten zu 9/11, die außergerichtlichen
Kosten der Antragsteller zu 1) bis 7) und 12) insgesamt sowie die
außergerichtlichen Kosten der Antragsteller zu 8) bis 11) zur Hälfte.
Die Antragsteller zu 8) bis 11) tragen 2/11 der Gerichtskosten und
die Hälfte ihrer außergerichtlichen Kosten. Sie tragen weiterhin
2/11 der außergerichtlichen Kosten des Antragsgegners; seine übrigen
außergerichtlichen Kosten trägt der Antragsgegner selbst. Die
Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Dem jeweiligen
Vollstreckungsschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe der erstattungsfähigen Kosten
abzuwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger
vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet. Die
Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand: Die
Parteien streiten um die Rechtmäßigkeit im Einzelnen benannter
Bestimmungen der vom Antragsgegner erlassenen Landesverordnung zur
Abwehr der von Hunden ausgehenden Gefahren
(Gefahrhundeverordnung) vom 28. Juni 2000 (GVOBI.
Schleswig-Holstein, Seite 533 bis 537 samt Berichtigung
Seite 549). Die Antragsteller zu 1) bis 6) und 12) halten alle mindestens
einen American Staffordshire Terrier im Alter zwischen 12 Wochen
und 7 Jahren zum Zeitpunkt der Antragstellung. Die Hunde sind sämtlich
haftpflichtversichert und bisher nicht auffällig geworden.
Teilweise haben die Hunde Gehorsams- und Teamprüfungen
abgelegt. Der Hund der Antragstellerin zu 5) wurde mehrfach
ausgestellt und bewies sich als sozial sicher auch auf engem
Raum. Die Antragsteller zu 1) und 2) setzen ihre Hunde als
Reitbegleithunde ein. Als
einziger der Antragsteller hält der Antragsteller zu 7) mehrere
Staffordshire Bullterrier. Gleichzeitig ist er Züchter dieser
Rasse unter Oberhoheit des Vereins für Deutsches Hundewesen
(VDH). Die Zucht stellt strenge Anforderungen an die Tiere: Es dürfen
lediglich wesensfeste, gesunde Tiere zur Zucht eingesetzt
werden. Tiere, die durch Aggressivität auffallen, sind von der
Zucht nach den Richtlinien des VDH ausgeschlossen. Die Hunde haben
erhebliche Erfolge erzielt und sind angemeldet, versichert und
versteuert. Der Antragsteller besitzt eine Züchtererlaubnis. Die
Antragsteller zu 8) bis 11) halten Hunde, die nach § 3 Abs. 1
Gefahrhundeverordnung als gefährlich gelten. Das
Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein hat am 28.
Juni 2000 die Landesverordnung zur Abwehr der von Hunden
ausgehenden Gefahren (Gefahrhundeverordnung) erlassen, die in
ihren §§ 3 bis 5 und 7 unter anderem Folgendes vorsieht: "§ 3 Gefährliche Hunde (1)
Gefährliche Hunde im Sinne dieser Verordnung sind Hunde folgender
Rassen oder Gruppen sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit
anderen Hunden: 1. American Pitbull
Terrier, 2. American Staffordshire
Tem'er, 3.Staffordshire
Bullterrier, 4. Bullmastiff, 5. Bullterrier, 6. Dogo Argentino, 7. Fila Brasileiro, 8. Kaukasischer Ovtscharka, 9. Mastiff, 10.
Mastino Espanol, 11.
Mastino Napolitano, (2)
Als gefährliche Hunde im Sinne dieser Verordnung gelten ferner: 1
. Hunde, die durch
rassespezifische Merkmale, Zucht, Haltung, Ausbildung oder
Abrichten eine über das natürliche Maß hinausgehende
Kampfbereitschaft, Angriffslust, Schärfe oder eine andere in
ihrer Wirkung vergleichbare, Mensch oder Tier gefährdende
Eigenschaft, insbesondere Beißkraft und fehlende Bisslösung, besitzen. 2.
Hunde, die einen Menschen gebissen haben, sofern dies nicht
zur Verteidigung anlässlich einer strafbaren Handlung geschah, 3.
Hunde, die außerhalb des befriedeten Besitztums der
Hundehalterin oder des Hundehalters wiederholt in
gefahrdrohender Weise Menschen angesprungen haben, 4.
Hunde, die ein anderes Tier durch Biss geschädigt haben,
ohne selbst angegriffen worden zu sein, oder die einen anderen
Hund trotz dessen erkennbarer artüblicher Unterwerfungsgestik
gebissen haben,und 5.
Hunde, die durch ihr Verhalten gezeigt haben, dass sie
unkontrolliert Wild, Vieh oder andere Tiere hetzen oder reißen. (3)
Über das Vorliegen der Voraussetzungen des Absatzes 2 entscheidet
die örtliche Ordnungsbehörde. Zur Prüfung, ob es sich um einen
gefährlichen Hund nach Absatz 1 oder Absatz 2 Nr. 1 handelt, kann
die örtliche Ordnungsbehörde eine Vorführung des Hundes bei
einer Tierärztin oder einem Tierarzt auf Kosten der Hundehalterin
oder des Hundehalters anordnen. Sie kann bei gefährlichen Hunden
die unveränderliche Kennzeichnung durch Tätowierung mit dem
Großbuchstaben - "G" - im linken Ohr oder
im linken Hinterschenkel anordnen. (4)
Hunde dürfen nicht durch Zuchtauswahl, Aufzucht, Haltung oder Ausbildung
zu gefährlichen Hunden im Sinne des Absatzes 2 herangebildet
werden. (5)
Gefährliche Hunde sind so zu halten, dass sie das befriedete Besitztum
nicht gegen den Willen der Hundehalterin oder des Hundehalters
verlassen können. Alle Zugänge zu dem befriedeten Besitztum sind
durch deutlich sichtbare Warnschilder mit der Aufschrift "Vorsicht
gefährlicher Hund!" oder "Vorsicht bissiger Hund!"
kenntlich zu machen. § 4 Leinen- und Maulkorbzwang (1)
Gefährliche Hunde sind außerhalb des befriedeten Besitztums der
Hundehalterin oder des Hundehalters an der Leine zu führen.
Leine, Halsband und Halskette müssen so beschaffen sein, dass der
Hund sicher gehalten werden und keine Gefahr von dem Hund
ausgehen kann" die Leine darf höchstens zwei Meter lang
sein. (2)
Die Anleinpflicht nach Absatz 1 gilt nicht in den als Hundeauslaufgebiet
gekennzeichneten Gebieten, wenn der Hund einen das Beißen
verhindernden Maulkorb trägt. (3)
An der Leine zu führen sind ferner alle Hunde, die mitgeführt
werden 1.
bei öffentlichen Versammlungen, Aufzügen, Volksfesten und
sonstigen Veranstaltungen mit Menschenansammlungen, 2.
bei Mehrfamilienhäusern auf Zuwegen, in Treppenhäusern,
in Fluren oder sonstigen von der Hausgemeinschaft gemeinsam
genutzten Räumen, 3.
in Gaststättenbetriebe, in Einkaufszentren, in Fußgängerzonen
und in Haupteinkaufsbereiche, 4.
in der Allgemeinheit zugänglichen, umfriedeten oder
anderweitig begrenzten Park-, Garten- und Grünanlagen, 5.
in Sportanlagen und auf Zelt- und Campingplätzen, 6.
in öffentlichen Verkehrsmitteln, 7.
auf Friedhöfen, 8.
auf Märkten sowie Messen und 9.
in Naturschutzgebieten, soweit diese Flächen betreten werden dürfen. (4)
Gefährliche Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 sowie Abs.
2 haben außerhalb des befriedeten Besitztums sowie in Treppenhäusern,
in Fluren und auf Zuwegungen von Mehrfamilienhäusem einen das
Beißen verhindernden Maulkorb zu tragen. Gleiches gilt für gefährliche
Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 4 bis 11, bei denen die
Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 festgestellt wurden. § 5 Untersagung des Haltens, Einziehung oder Tötung von Hunden Die
örtliche Ordnungsbehörde kann das Halten eines gefährlichen
Hundes untersagen oder die Einziehung oder Tötung eines gefährlichen
Hundes anordnen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass
durch die Haltung eine Gefahr für Leben oder Gesundheit von
Menschen oder Tieren ausgeht. Eine derartige Gefahr ist
insbesondere anzunehmen, wenn 1.
es sich um einen gefährlichen Hund handelt und dieser von
einer Person gehalten wird, die nicht die notwendige Eignung für
die Haltung oder die Führung von gefährlichen Hunden besitzt, 2.
die Hundehalterin oder der Hundehalter entgegen § 6
ausbildet, oder 3.
die Hundehalterin oder der Hundehalter den nach dieser
Verordnung bestehenden Verpflichtungen oder den Anordnungen und
Auflagen der örtlichen Ordnungsbehörde nicht nachkommt. ( ) §
7 Sachkunde (1)
Sachkundig ist eine Person, die über die Kenntnisse und Fähigkeiten
verfügt, einen gefährlichen Hund jederzeit so zu halten und zu führen,
dass von diesem keine Gefahr für Menschen, Tiere oder Sachen
ausgeht. (2)
Die örtliche Ordnungsbehörde kann für die Prüfung der
Sachkunde anordnen, dass die Hundehalterin oder der Hundehalter
eine Sachkundebescheinigung oder eine Sachkundeprüfung a)
beim Verband für das Deutsche Hundewesen e.V. (VDH) oder b)
bei einer anderen Einrichtung, die sich auf die Hundeausbildung
spezialisiert hat, erbringt. Die
Sachkunde ist für jeden gefährlichen Hund gesondert zu prüfen." Die
Antragsteller wenden sich mit ihren Normenkontrollanträgen vom
21. August 2000 (Antragsteller zu 1), 2) und 4)), 17. November
2000 (Antragstellerin zu 5) - Aktenzeichen bei
Antragstellung 4 K 16/00), 25. Oktober 2000 (Antragstellerin zu 6)
- Aktenzeichen bei Antragstellung 4 K 14/00), 22. Dezember
2000 (Antragsteller zu 7) - Aktenzeichen bei Antragstellung
4 K 18/00) 13. November 2000 (Antragsteller zu 8) bis 11) -
Aktenzeichen bei Antragstellung 4 K 15100) sowie vom 07.
Dezember 2000 (Antragsteller zu 12) - Aktenzeichen bei
Antragstellung 4 K 17/00) gegen die Gefahrhundeverordnung. Sie
sind der Auffassung, die Gefahrhundeverordnung verstoße
insbesondere gegen die Verfassungsgrundsätze des
Bestimmtheitsgebots, der Verhältnismäßigkeit, des Willkürverbots,
und sie greife in ihr Grundrecht auf allgemeine Handlungsfreiheit
aus ArL 2 Abs. 1 GG sowie in ihre Eigentumsfreiheit aus Art. 14
Abs. 1 GG ein. Im Einzelnen tragen sie dazu vor: Die
Unbestimmtheit des § 3 Gefahrhundeverordnung ergebe sich zum
einen aus dem Begriff "Rasse". Er sei für sich kein
feststehender Begriff, der auch keine Anknüpfung für Vollstrekkungsmaßnahmen
biete. Lediglich die Züchtung nach Verbandsvorgaben könne als
Rasse bezeichnet werden, wo hingegen die Bezeichnung in der Bevölkerung
allenfalls minimale Anforderungen umfasse. Dies führe
notgedrungen zu willkürlichen Entscheidungen der zuständigen
Behörden vor Ort. Auch die Einbeziehung von Kreuzungen verhindere
willkürliche Entscheidungen nicht, da die Erkennbarkeit nach dem
äußeren Erscheinungsbild eingeschränkt oder unmöglich sei
und die Halter selbst oft keine hinreichende Kenntnis hätten. Die
Wendung "in gefahrdrohender Weise anspringen" könne nur
subjektiv beurteilt werden, denn insbesondere Junghunde verhielten
sich artgerecht, wenn sie Personen anspringen. Sicherlich könne
dies für bestimmte Personen, insbesondere Gehbehinderte oder ältere
Leute und kleine Kinder, gefährlich sein. Diese Gefahr gehe aber
auch von anderen größeren Hunden aus. Dieser Fall könne indes
nicht gemeint sein. §
3 Gefahrhundeverordnung sehe keine Ausnahmen durch einen
Negativtest für den Hund vor und sei daher unverhältnismäßig. §
4 Gefahrhundeverordnung sei unverhältnismäßig, da der Halter
nach dieser Bestimmung verpflichtet sei, dem Hund auch bei kurzen
Besuchen in fremden Häusern Leine und Maulkorb anzulegen.
Innerhalb des Hauses sei aber die öffentliche Sicherheit nicht
mehr betroffen, so dass es insbesondere an der Erforderlichkeit
fehle. §
3 Gefahrhundeverordnung führe zu Ungleichbehandlungen sowohl von
unterschiedlichen Rassen als auch innerhalb einer Rasse. Da bisher
keine Untersuchungen zu den Fragen vorlägen, ob eine
gesteigerte Gefährlichkeit sich aus dem höheren Gewicht oder
einer besonders ausgeprägten Muskulatur oder der Sprungkraft
ergebe, und welche Rassen über ein besonderes Beißvermögen
verfügten, könne es keine gefährlichen Rassen an sich geben.
Vielmehr sei die Gefährlichkeit rasseneutral und individuell zu
bestimmen. Das Abstellen auf eine statistische Häufigkeit von
Schäden sei unzuverlässig, da längst nicht alle Beißzwischenfälle
Zur Anzeige kämen und keine Untersuchung ihrer Ursache erfolge. Das
Kampfhundeimage sei kein taugliches Unterscheidungskriterium, da
Kampfhunde von bestimmten Personen gehalten würden, die die Hunde
als Kampf- und Drohmittel wie eine Waffe einsetzten. Die
Wahl der Rassen durch diese Personen unterliege einem ständigen
Wandel. Überdies komme es wegen fehlenden Zahlenmaterials über
die Hundehalter auf die subjektive Einschätzung und den persönlichen
Erfahrungshorizont des Beurteilenden an. Der
Leinen- und Maulkorbzwang führe dazu, dass bisher ausgeübte
Sportarten nicht mehr durchgeführt werden könnten, da Leine und
Maulkorb das Tier behinderten oder bestimmte Sportarten nur völlig
ohne Halsband und Leine ausgeübt werden könnten. Das Tier werde
in seiner natürlichen Entwicklung unverhältnismäßig gehemmt,
wodurch Störungen verursacht würden, die es auf Dauer tatsächlich
unberechenbar machen könnten. Eine Stigmatisierung durch Warnschilder sei nicht zu
rechtfertigen, da die Annahme einer rassespezifischen Gefährlichkeit wissenschaftlich
nicht zu halten sei und im Wesentlichen auf einer unreflektierten
Übernahme bayerischer Regelungen beruhe. Sowohl Einziehung wie
auch Tötung stellten für den Halter eine Enteignung dar, da
unabhängig davon, ob der Halter später den Kadaver zurückerhalte,
in der Tötung jedenfalls eine vollständige Entziehung des
Tierwertes liege. Dies erfolge nicht aufgrund hinreichender Gründe
des Allgemeinwohls. Eine Entschädigung sei weder im
Landesverwaltungsgesetz noch in der Gefahrhundeverordnung
vorgesehen, was gegen Art. 14 Abs. 3 GG verstoße. Das
ständige Tragen des Maulkorbs und einer Leine schränke das Tier
in seinem natürlichen Bewegungsbedürfnis übermäßig ein und
behindere das "Schnuppern", eine artgerechte Kontaktaufnahme
sowie die einzige Möglichkeit, die Körpertemperatur durch
"Hecheln" abzubauen, in einer Weise, die ihm
vermeidbare Leiden zufüge. Dies gelte insbesondere, wenn weit und
breit kein Konfliktpotential zu erkennen sei. Die Erforderlichkeit
sei nicht gegeben, wenn bereits ein Zuwiderhandeln bei einem völlig
harmlosen Hund zu Einziehung oder gar Tötung des Tieres führen könne.
Die Möglichkeit der Tötungsanordnung nach § 5 Gefahrhundeverordnung
verstoße gegen § 1 Satz 2 Tierschutzgesetz, da diese Regelung an
das Halterverhalten anknüpfe und dieses zum Anlass für die Tötung
nehme. Dies reiche als vernünftiger Grund im Sinne des § 1
Satz 2 Tierschutzgesetz nicht aus. Darüber hinaus widerspreche
die Regelung § 16 a Nr. 2 Tierschutzgesetz, indem die
Gefahrhundeverordnung keine Veräußerung des Tieres an einen
anderen Halter vorsehe. Es
fehle zudem an einer wirksamen und sorgfältigen
Tatsachenermittlung sowie an vertretbaren Einschätzungen als
Grundlage für die strittigen Regelungen der
Gefahrhundeverordnung. Der Antragsgegner könne sich nicht auf fehlende Erfahrungen und Kenntnisse berufen. Namhafte
Wissenschaftler, Tierschützer und Verbände hätten ihre Unterstützung
angeboten. Die
Verordnung erfasse unzulässigerweise auch Hunde, die vor ihrem
Inkrafttreten angeschafft worden seien und sehe weder Übergangsfristen
noch eine Entschädigung für die entstehenden Belastungen vor. Die Antragsteller zu 1),
2), 4) bis 7) und 12) beantragen jeweils, die
Landesverordnung zur Abwehr der von Hunden ausgehenden Gefahren
(Gefahrhundeverordnung) des Innenministeriums vom 28. Juni 2000 (GVOBL
Schl.-H. 2000, S. 533, ber.S. 549) für nichtig zu erklären
hinsichtlich ihrer folgenden Regelungen: § 3 Abs. 1; § 3 Abs. 2,
soweit der Begriff rassespezifische Merkmale" benannt ist;
§ 3 Abs. 2 Ziffer 4; § 3 Abs. 2 Ziffer 5; § 3 Abs. 3 Satz 2,
soweit lediglich als "Kann"-Bestimmung geregelt;
§ 3 Abs. 3 Satz 3; § 4 Abs. 1 Satz 1, soweit allein eine
Befreiung vom Leinenzwang
auf dem befriedeten Besitztum "der Hundehalterin oder des
Hundehalters" zugelassen wird; § 4 Abs. 4, soweit gefährliche
Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 aufgeführt sind; § 5, § 7
Abs. 2. Die
Antragsteller zu 8) bis 11) beantragen jeweils, die
§§ 3, 4 und 5 der Landesverordnung zur Abwehr der von Hunden
ausgehenden Gefahren (Gefahrhundeverordnung) des Innenministeriums
vom 28. Juni 2000 (GVOBI. 2000, 533, ber.S. 549) für nichtig zu
erklären. Der
Antragsgegner beantragt, die
Anträge zurückzuweisen. Er
ist der Auffassung, die Verordnung sei unter allen von den
Antragstellern vorgetragenen Gesichtspunkten rechtmäßig. Im
Einzelnen trägt er dazu folgendes vor: Die
Voraussetzungen einer abstrakten Gefahr durch gefährliche Hunde lägen
wegen der Folgen von Beißzwischenfällen und Körperverletzungen
vor. Bestimmte Hunderassen hätten ein Potential zur Erzeugung des
gefährlichen Hundes; die einen aufgrund ihrer Masse, die anderen
aufgrund ihres Mutes. Dabei folge die Gefahr latent auch daraus,
dass bestimmte Hunderassen von Personen gehalten würden, die
nicht die Gewähr für eine gefahrloses Verhalten der Tiere böten.
Die Verordnung verfolge daher das Ziel, Passanten Schutz vor Gefährdungen
oder Belästigungen durch unberechenbares Verhalten frei laufender
Hunde beim Umherjagen, Schnappen, Anspringen, Nachrennen und
Beschnüffeln zu bieten und insbesondere Kinder und ältere
Menschen sowie Personen, die gegenüber Hunden besonders ängstlich
seien, zu schützen. Die Lebenserfahrung zeige, dass es infolge
von Fehlreaktionen anderer Personen gegenüber großen Hunden zu
Schädigungen dieser Personen kommen könne und komme. Um der
finalen Staatsaufgabe der Gefahrenabwehr von so hochrangigen
Rechtsgütern wie Leben und Gesundheit von Menschen
gerecht zu werden, sei angesichts der besonderen Gefährlichkeit
ein Gegenbeweis nicht zu verantworten. Auf den Einzelfall komme es
beim Vorliegen einer abstrakten Gefahr nicht an. Der
Bestimmtheitsgrundsatz sei nicht verletzt, da der Begriff der
Rasse unter biologischen bzw. evolutionsmäßigen Gesichtspunkten
festzumachen sei. Dies ergebe sich auch aus den weltweit geltenden Regularien der Federation Cynologique International
(FCI), in denen das Idealbild einer Rasse hinsichtlich Aussehen,
Größe, Eigenschaften und Fähigkeiten festgelegt sei. Der
Beschreibung der einzelnen Rassen lege er kynologische Literatur
zugrunde. Der Begriff der Kreuzung sei aufgenommen, um die
Vererblichkeit gefährlicher Eigenschaften in psychischer und
physischer Hinsicht zu berücksichtigen. Eine genaue Benennung sei
nicht erforderlich. Im Zweifel könne ein Feststellungsverfahren
gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 Gefahrhundeverordnung erfolgen. Zwischen
aufgeführten und nicht aufgeführten Hunden bestünde keine
wesentliche Vergleichbarkeit. Zudem stütze sich der
Verordnungsgeber auf sachliche Gründe für die Differenzierung,
nämlich die gesteigerte Aggressivität der genannten Rassen, Körpergewicht,
Gewicht, Muskulatur, Sprungkraft und Beißvermögen. Die
vorhandenen Statistiken könnten nicht zugrunde gelegt werden, da
sie lediglich relative Auskünfte über die einzelnen Rassen
vermittelten. Vergleichbare Hunde deutscher Rassen seien in der
Bevölkerung besser akzeptiert und schürten damit keine
ernstzunehmende Angst wie etwa die als gefährlich eingestuften
Hunde. Die
Auflistung der Rassen sei im Rahmen der Verwaltungspraktikabilität
und -vereinfachung für den Verordnungsgeber unausweichlich.
Ein "Entlastungsnachweis" für die Hundehalter gefährlicher
Hunde könne nicht zuverlässig ausgestaltet werden, so dass das
gesetzestechnisch vielfach angewandte Mittel der unwiderlegbaren
Vermutung erforderlich gewesen sei. Die Belastungen, die den
Haltern von Hunden nach § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung
auferlegt würden, seien insbesondere im Bundesvergleich relativ
gering. Zudem stelle die Rasseliste eine einfach zu handhabende
und gut umzusetzende Bestimmung dar. Für das subjektive Angstgefühl
von Passanten mache es im Übrigen keinen Unterschied, ob der als
Hund als Individium aufgrund eines Wesenstests als ungefährlich
eingestuft worden sei. Die Rasseliste könne bei Veränderung des
Rassenbestandes nachträglich relativ schnell und unkompliziert
verändert werden. Die
Regelungen des § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung seien hinreichend
bestimmt und könnten durch Gerichte entsprechend ausgelegt
werden. Zudem sei die Beurteilung der Ordnungsbehörden vom
gesamten Geschehensablauf einschließlich der Begleitumstände abhängig. Zur
Feststellung, ob ein Hund den Regelungen des § 3 Abs. 1 oder Abs.
2 Nr. 1 unterfalle, verweise er auf die vom Innenministerium
herausgegebene und an alle Ordnungsbehörden
verteilte Broschüre "Gefährliche Hunde im Sinne von §
3 Abs. 1 der Gefahrhundeverordnung vom 28. Juni 2000 (GVOBL Schl.H.
S. 533)", in der die einzelnen Rassen bzw. Gruppen mit
jeweils einem oder zwei Farbbildern und einer Beschreibung bezüglich
Gewicht, Schulterhöhe, Haarkleid und Farbe dargestellt seien. Die
Pflicht zur Beschilderung mit Warnzeichen verfolge den Zweck der
Warnung der Allgemeinheit vor den Hunden, welche auf bestimmten
Grundstücken gehalten würden. Die Allgemeinheit werde so
deutlich und erkennbar auf das Halten gefährlicher Hunde
hingewiesen und könne sich so auf die Gefahr einstellen. Eine
artgerechte Haltung ohne Rücksicht auf die von ihr ausgehenden
Gefahren und zu Lasten der Allgemeinheit könne durch den Staat
nicht gewährleistet werden. Dies sei auch grundsätzlich nicht
Aufgabe des Staates, sondern in erster Linie Sache der
Hundehalter. Inzwischen seien Maulkörbe entwickelt worden, die
auch das Beschnuppern von Artgenossen zuließen, so dass auch der
ständige Leinen- und Maulkorbzwang nicht zur Steigerung von
Verhaltensstörungen und Gefahrenpotential führe. Zudem könne
der Hund in Hundeauslaufgebieten unangeleint Kontakt mit seinen
Artgenossen aufnehmen sowie auch auf dem befriedeten Besitztum
des Halters. Alles in allem seien die Einschränkungen, die durch
den Leinen- und Maulkorbzwang dem Hundehalter auferlegt würden,
im Hinblick auf die abzuwehrenden Gefahren hinzunehmen und
beschrieben nur dass, was ein verantwortungsbewusster Halter großer
Hunde vielfach ohnehin praktiziere. Gleiches gelte auch für die
Einschränkungen, die die Halter bei der Ausübung bestimmter
Sportarten mit den Hunden zu dulden hätten. Die
in § 5 Gefahrhundeverordnung vorgesehene Anordnung der Tötung
verstoße nicht gegen das Tierschutzgesetz oder Art. 14 GG, da
Zweck der Regelung die Gefahrenabwehr für Menschen und andere
Tiere sei, nicht hingegen der Schutz der betroffenen Hunde selbst. Schließlich
liege aufgrund der Bedeutung der zu schützenden Rechtsgüter auch
kein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot vor. Aufgrund der
andauernden Diskussionen über die Haltung von gefährlichen
Hunden und des nur geringen Vertrauensschutzes sei eine allgemeine
Übergangsregelung nicht erforderlich und eine weitere Gefährdung
der Allgemeinheit durch eine
solche Regelung nicht zu verantworten gewesen. Der
Antragsteller zu 3) hat seinen Normenkontrollantrag mit
Schriftsatz seiner Bevollmächtigten vom 20. April 2001 zurückgenommen. Wegen
der weiteren Einzelheiten
des Sachverhalts und des Vorbringens der Verfahrensbeteiligten
wird auf ihre Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge des
Antragsgegners verwiesen. Sie haben dem Senat vorgelegen und sind
in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der Entscheidungsfindung
geworden. Entscheidungsgründe: Der
Normenkontrollantrag ist zulässig und in der Sache zum Teil begründet. Die
sachliche Zuständigkeit des Schleswig-Holsteinischen
Oberverwaltungsgerichts ergibt sich aus § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwG0
i.V.m. § 5 AGVwG0 Schleswig-Holstein. Für
das Begehren der Antragsteller ist das Norinenkontrollverfahren
gemäß § 47 Abs. 1 VwG0 die statthafte Verfahrensart, da es die
Feststellung der Nichtigkeit der Gefahrhundeverordnung und damit
einer im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift
zum Gegenstand hat. Die Antragsteller sind sämtlich Halter
- zum Teil auch Züchter -von Hunden, die der
Bestimmung des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung unterfallen, an
deren Vorliegen die Verordnung eine Reihe die Antragsteller
belastender Normen knüpft, wie den ausnahmslos zu erfüllenden
Leinen- und Maulkorbzwang (§ 4 ), die Einfriedung und Beschilderung
des befriedeten Besitztums mit Warnschildern (§ 3 Abs. 5), Beschränkungen
für Zuchtauswahl, Aufzucht, Haltung und Ausbildung der Hunde (§
3 Abs. 4) sowie die Untersagung der Haltung und die Einziehung
oder Tötung von Hunden (§ 5). Ein Verletzung der Rechte der
Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, insbesondere ihrer
allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG, des
Gleichheitssatzes aus Art. 3 Abs. 1 GG sowie der Freiheit des
Eigentums aus Art. 14 Abs. 1 GG, erscheint demgemäß zumindest
als möglich. Das Normenkontrollverfahren eröffnet mit den zulässigen
Anträgen dem OVG die Möglichkeit, die gesamte Verordnung zu überprüfen,
soweit sie seiner Gerichtsbarkeit unterliegt (vgl. BVerwGE 82,
225; VGH Mannheim, Urteil vom 18.08.1992 - 1 S 2250/91, NVwZ
1992/1105, 1106). Die
Anträge der Antragsteller sind auch in der Sache teilweise
- hinsichtlich der von den Antragstellem zu 1), 2), 4) bis
7) und 12) gestellten Anträge sogar in weit überwiegendem Umfang
- begründet. Formelle
Bedenken gegen die auf der Grundlage der §§ 174, 175 Allgemeines
Verwaltungsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (LVwG)
in der Fassung der Bekanntmachung vom 02.
Juni 1992 (GVOBI. Schl.-H. 1992, S. 243, zuletzt geändert
durch Gesetz vom 11. 12.1998, GVOBI. Schl.-H. 1998, S. 370)
- im Folgenden LVwG - erlassene Gefahrhundeverordnung
sind weder von den Antragstellern geltend gemacht worden noch für
den Senat ersichtlich. Zum Geschäftsbereich des Antragsgegners
gehört nach § 164 Abs. 1 Nr. 1 LVwG die Gefahrenabwehr und
damit zugleich auch der Erlass von Verordnungen zu diesem Zweck. Auch
das Vorliegen der materiellen Voraussetzungen für den Erlass der
streitbefangenen Verordnung gemäß § 175 Abs. 1 LVwG steht für
den Senat außer Frage. Die Bestimmung des § 175 Abs. 1 LVwG
erfordert insoweit, dass die Verordnung zur Abwehr von Gefahren für
die öffentliche Sicherheit erlassen wird. Dabei reicht das
Vorhandensein einer abstrakten Gefahr aus. Eine abstrakte Gefahr
ist dann anzunehmen, wenn eine Verhaltensweise oder ein Zustand
typischerweise für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit
gefährlich ist, d.h. wenn mit bestimmten Lebenssachverhalten nach
den Gesetzen der Erfahrung generell mit hinreichender
Wahrscheinlichkeit Gefahren verbunden sind, und diese im
Einzelfall regelmäßig zu konkreten Gefahren zu führen pflegen.
Zu den Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit gehören
insoweit zum einen Indiviualrechtsgüter wie Gesundheit, Leben und
Eigentum, zum anderen Rechtsgüter der Allgemeinheit wie die
Einrichtungen des Staates sowie die gesamte verfassungsmäßige
Rechtsordnung (BVerfGE 69, 315, 352; Friauf, Polizei- und
Ordnungsrecht, in Schmidt/Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht,
11. Aufl. 1998, Rdnr. 33). Zu
Recht hat der Antragsteller beim Erlass der Gefahrhundeverordnung
eine abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit angenommen.
Denn eine solche Gefahr geht von der Haltung von Hunden aus, da
diese Tiere zum einen aufgrund ihnen innewohnender Eigenschaften
in der Lage sind, Menschen durch Bisse nicht unerheblich zu
verletzen oder gar zu töten und auf solche Weise
Individualrechtsgüter zu verletzen, und sie zum anderen nicht
problemlos kontrollier- und beherrschbar sind. Daraus
folgt zugleich, dass die Haltung von Hunden ein vergleichsweise
stärkeres Verantwortungsbewusstsein und besondere Fähigkeiten des jeweiligen Hundehalters erfordert.
Solche Anforderungen erfüllt aber nicht jeder Halter, vielmehr
werden Hunde häufig von Personen gehalten, die ein für andere
Menschen oder Tiere gefahrenfreies Verhalten der Hunde nicht gewährleisten
können. Dass diese abstrakte Gefahr auch von
den in § 3 Gefahrhundeverordnung genannten Hunden ausgehen
kann, wird von den Antragstellem selbst nicht in Frage gestellt
und ist in der Rechtsprechung allgemein anerkannt (vgl. Urteil des
VGH Mannheim vom 18.08.1992, a.a.O., sowie Urteil vom 26.04.1999
- 1 S 2214/98, NvWZ, 1999, 1016, 1017; BayVerfGH, Urteil vom
12.10.1994, NvWZ-RR 1995, 262; OVG Bremen, Urteil vom 06.10.1992, DÖV 1993, 576, Beschluss vom
21.09.2000 - 1 B 291/00 -, NvWZ 2000,1435,1436). Gemäß
§§ 175 Abs. 2, 73 LVwG hat der Verordnungsgeber beim Erlass der
Verordnung Ermessen auszuüben und in diesem gesetzlichen Rahmen
zu entscheiden, ob und in welcher Weise er einer als solche
erkannten Gefahr begegnen will. Hat er mehrere Mittel zur Auswahl,
mit denen der Gefahr begegnet werden kann, so kann er dasjenige
auswählen, das ihm an geeignetsten erscheint. Grundsätzlich
kommt dem Verordnungsgeber dabei ein weiter Gestaltungsspielraum
zu. Der Antragsgegner hat den Handlungsbedarf bei der Abwehr der
von gefährlichen Hunden ausgehenden Gefahren zutreffend erkannt.
Dies wird auch von den Antragstellern nicht bestritten.
Allerdings wird die Entscheidungs- und Gestaltungsfreiheit
des Verordnungsgebers durch höherrangiges Recht begrenzt, das
sein Ermessen insoweit bindet. I. 1.
Rechtlicher Beanstandungen unterliegt
hier, dass der Verordnungsgeber den Grundsatz der Gleichbehandlung
aus Art. 3 Abs. 1 GG im Rahmen der Ausgestaltung des § 3 Abs. 1
Gefahrhundeverordnung nicht hinreichend beachtet hat. Dieser
Grundsatz der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, dass
weder wesentlich Gleiches willkürlich ungleich noch wesentlich
Ungleiches willkürlich gleich behandelt wird. §
3 Gefahrhundeverordnung bestimmt, welche Art von Hunden im Sinne
der Gefahrhundeverordnung als gefährlich einzustufen ist. Dabei
legt § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung fest, dass Hunde allein
wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer bestimmten Rasse
unwiderleglich als gefährlich gelten. Ihre
Halter werden wegen der Zugehörigkeit der Hunde zu einer
bestimmten Rasse unabhängig von ihrer tatsächlichen Gefährlichkeit
den belastenden Rechtsfolgen des Leinen- und Maulkorbzwangs
nach § 4 Gefahrhundeverordnung der Haltungsuntersagung,
Einziehung und ggf der Tötung nach § 5 Gefahrhundeverordnung
unterworfen. Dem gegenüber steht die Gruppe aller übrigen Hunde,
die keiner der aufgelisteten Rassen angehören, aber ebenfalls eine
abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellen.
Soweit der Antragsgegner in diesem Zusammenhang tatbestandlich
zugrunde legt, gefährliche Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1
Gefahrhundeverordnung seien mit anderen gefährlichen Hunden nicht
vergleichbar, fehlt es dafür nach Überzeugung des Senats an
einer nachvollziehbaren, in der Sache überzeugenden Begründung,
da die abstrakte Gefährlichkeit der Tiere als Voraussetzung für
den Erlass der fraglichen Regelung von beiden Gruppen von Hunden
in gleichem Maße ausgeht. Dies wird aus dem Umstand deutlich,
dass andere großrahmige Hunde, die von ihren Eigenschaften her
den aufgelisteten Hunderassen vergleichbar sind, vom
Verordnungsgeber nicht der unwiderleglichen Vermutung der Gefährlichkeit
nach § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung unterworfen worden sind und
der Verordnungsgeber dadurch wesentlich Gleiches ungleich
behandelt. Die
notwendige Gleichbehandlung der vorgeschriebenen Hundegruppen hat
der Antragsgegner auch nicht durch die Regelung des § 3 Abs. 2
Gefahrhundeverordnung - in Gestalt einer einer Öffnungsklausel
vergleichbaren Bestimmung - geschaffen, die über die sog.
Rasseliste hinaus Hunde als gefährliche Hunde gelten lässt,
wenn sie die dort genannten tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllen.
Zwar sind die in § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung genannten
Kriterien rasseunabhängig festgelegt, was zur Folge hat, dass
jeder Hund unabhängig von seiner Zugehörigkeit zu einer
bestimmten Rasse als gefährlich eingestuft werden kann. Dies gilt
in vergleichbarer Weise selbst fülr die sog. jassespezifischen
Merkmale", da diese nicht auf einen bestimmten Rassekatalog
abheben. Damit werden neben den Haltern der in der Rasseliste
genannten Hunde auch Halter der in § 3 Abs. 2
Gefahrhundeverordnung aufgeführten Hunde den o.g. belastenden
Rechtsfolgen unterstellt, allerdings nur dann, wenn bei jedem
einzelnen Hund individuell festgestellt wird, dass eine der in §
3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung aufgezählten Voraussetzungen
tatsächlich gegeben ist. Zwischen den Haltern von Hunden gemäß
§ 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung und solchen von Hunden gemäß
§ 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung besteht damit aber unverändert
der Unterschied, dass bei Hunden der ersten Fallgruppe des § 3
Abs. 1 Gefahrhundeverordnung durch den Verordnungsgeber unwiderleglich
vermutet wird, dass bei allen den genannten Rassen zugehörigen
Tieren ein gefährlicher Hund gehalten wird und somit alle
belastenden Rechtsfolgen Wirkung entfalten - eine Prüfung,
ob die angenommene Gefährlichkeit im Einzelfall tatsächlich
vorliegt, mithin nicht stattfindet -, während die
belastenden Rechtsfolgen gegenüber jedem anderen Hundehalter erst
dann eintreten, wenn die in § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung
genannten tatbestandlichen Voraussetzungen im Einzelfall
festgestellt worden sind. Eine Gleichbehandlung der Halter von
Hunden der Rasseliste mit den übrigen Haltern abstrakt gefährlicher
Hunde bewirkt der Antragsgegner durch die Bestimmung des § 3
Abs. 2 Gefahrhundeverordnung deingemäß nicht (s. dazu auch
Urt. d. VGH Mannheim v. 26.04.1999 - 1 S 2214/98 -,
NVWZ 1999, 1016, 1017). Die
vorstehend aufgezeigte Ungleichbehandlung ist zum einen dann nicht
zu rechtfertigen, wenn sich kein vernünftiger, sich aus der
Natur der Sache ergebender oder sonstwie sachlich einleuchtender
Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung
finden lässt, die Bestimmung also als willkürlich bezeichnet
werden muss, oder zum anderen eine Gruppe von Normadressaten im
Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl
zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und
solchem Gewicht bestehen, dass sie die Ungleichbehandlung
rechtfertigen könnten (BVerfGE 1, 14, 52; 4, 144, 145; 55, 72,
88). Dabei lassen sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach
Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche
Grenzen für die Regelungsbefugnis des Verordnungsgebers ableiten,
die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an
Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (BVerfGE 88, 87, 96
f). Welche Maßstäbe bei der Überprüfung anzulegen sind,
bestimmt sich danach, an welche Kriterien die vom Verordnungsgeber
vorgenommenen Differenzierungen anknüpfen. Die schlichte
Evidenzkontrolle reicht (nur) darin aus, wenn der Verordnungsgeber
die Differenzierung lediglich sachbezogen anknüpft. Demgegenüber
erfolgt eine Überprüfung anhand der Verhältnismäßigkeitskriterien
zum einen, wenn es sich um personenbezogene Differenzierungen
handelt, d.h. wenn die Betroffenen unabhängig von ihrem
Verhalten von der Regelung erfasst werden bzw. nur mittelbar an
die Person angeknüpft wird. Zum anderen ist die Verhältnismäßigkeit
der Regelung Maßstab der Überprüfung, wenn durch die Regelung
grundrechtlich geschützte Positionen betroffen sind (BVerfGE 88,
87, 96, 89, 15, 22 f; 91, 346, 362 f; 92, 53, 68 f). Dabei wächst
die Intensität der Ungleichbehandlung, je mehr das Kriterium der
Ungleichbehandlung einem der in Art. 3 Abs. 3 GG verbotenen
Kriterien ähnelt, je weniger der Betroffene das Kriterium
der Ungleichbehandlung beeinflussen kann und je mehr die
Ungleichbehandlung den Gebrauch von grundrechtlich geschützten
Freiheiten erschwert (BVerfGE 88, 87, 96; 91, 389, 401; 95, 267,
316). Zunächst
ist den Grundsätzen der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts gemäß zu untersuchen, mit welcher
Intensität die Ungleichbehandlung erfolgt (so OVG Frankfurt
(Oder), Beschl. v. 20.10.2000 - 4 B 155/00.NE -, NVwZ
2001, 223, 225; OVG Bremen, Beschl. v. 21.09.2000 - 1 B
291/00 -, NVwZ 2000, 1435, 1436-, dagegen prüfen
BVerwG, Uft v. 19.01.2000 - 11 C 8/99 -, NVwZ 2000,
929, 931 zur Steuergerechtigkeit; BayVerfGH, Entsch. v. 12.10.1994
- VE 16-VII-92 u.a. -, NVwZ-RR 1995,
262, 266; VGH Mannheim, Urt. v. 18.08.1992 - 1 S 2550/91
-, NVwZ 1992, 1105, 1106; OVG Bremen, Urt. v. 06.10.1992
- 1 N 1/92 -, DÖV 1992, 576, 577; OVG Saarlouis, Urt.
v. 0 1. 12.1993 - 3 N 3/93 -, juris online
Dokumentennummer MWRE 105149400, S. 18, VGH Mannheim, Urt. v.
26.04.1999 - 1 S 2214/98 -, NVwZ
1999, 1016, 1018; OVG Magdeburg, Urt.
v. 18.03.1998 - A 2 S 317/96 -, NVwZ 1999, 321,
323 lediglich nach der Evidenzkontrolle). In
Umsetzung der durch die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts vorgegebenen Grundsätze zur Frage der
Intensität der Ungleichbehandlung ist hier zunächst
festzustellen, dass eine Nähe zu den in Art. 3 Abs. 3 GG
festgeschriebenen Diskriminierungsverboten nach den Gegebenheiten
des vorliegenden Streitverfahrens nicht anzunehmen ist, weil diese
lediglich auf Menschen Anwendung finden. Allerdings ist die
Rassezugehörigkeit eines Hundes für seinen Halter ein Kriterium,
auf dessen Vorliegen oder Nichtvorliegen er durch sein Verhalten
keinen Einfluss nehmen kann. Der Halter kann also insbesondere
nicht durch ungefährliches Halten im Sinne des Führens sowie
Kontrollierens des Hundes die Ungleichbehandlung abstellen.
Zudem hat die Rassezugehörigkeit erhebliche Beschränkungen für
den Halter zur Folge: Durch den uneingeschränkten Leinen-
und Maulkorbzwang ist die Bewegungsfreiheit der Tiere derart
eingeschränkt, dass die Antragsteller sie etwa nicht mehr zu den
bisher üblichen sportlichen Betätigungen mitnehmen können. Die
Haltung der Tiere gemäß § 5 Gefahrhundeverordnung wird
untersagt, schlimmstenfalls sogar die Tötung und damit der
vollständige Verlust der Tiere angeordnet. Darüber hinaus macht
sich etwa für den Antragsteller zu 7) als Züchter von
Staffordshire Bullterriern die zurückgehende Nachfrage an seinen
Züchtungen bemerkbar. Damit wird im Hinblick auf den Umgang mit
den Tieren jedenfalls auf die grundrechtlich geschützte
allgemeine Handlungsfreiheit der Halter - die Haltung der
Hunde erschwerend - eingewirkt, so dass in Anknüpfung an
die Rassezugehörigkeit der Hunde eine Ungleichbehandlung erfolgt,
die in ihrem Intensitätsgrad im Ergebnis hoch einzustufen ist. Eine
solche aus dem Regelungsgehalt des § 3 Abs. 1
Gefahrhundeverordnung abzuleitende Ungleichbehandlung wäre nach
Maßgabe der vorstehenden Ausführungen nur dann gerechtfertigt,
wenn sie der strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung genügte,
d.h. zur Abwehr der mit der hier streitigen Verordnung bekämpften
Gefahren geeignet, erforderlich und schließlich auch angemessen wäre. Dies ist indes nicht der Fall, weil die
Einstufung von Hunden als "gefährliche Hunde" im Sinne des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung allein
in Anknüpfung an eine Rassezugehörigkeit nach Überzeugung des
Senats schon vom Ansatz her nicht geeignet ist, eine Gefährlichkeit
der jeweiligen inkriminierten Hunderassen zu indizieren. Eine Geeignetheit
des Kriteriums "Rassezugehörigkeit" würde zunächst
voraussetzen, dass das Kriterium den legitimen Zweck -
hier die vom Verordnungsgeber zu Recht angenommene Notwendigkeit
der Abwehr der mit der Haltung von Hunden allgemein verbundenen
Gefahren -stützt. Allerdings wäre die Annahme einer
wirksamen Förderung der Gefahrenabwehr hier nur dann sachlich
gerechtfertigt, wenn tatsächlich aus der Zugehörigkeit zu einer
bestimmten Rasse
bereits geschlossen werden könnte, dass ein Hund gefährlich ist.
Der Antragsgegner trägt dazu vor, dass sich die Gefährlichkeit
insbesondere aus dem Aggressionsverhalten bestimmter Rassen ergäbe.
Diese Einschätzung lässt sich mit dem derzeit vorliegenden und
veröffentlichten Stand kynologischen Fachwissens indes nicht
rechtfertigen. Zwar
haben fachwissenschaftliche Untersuchungen ergeben, dass es bei
einzelnen Zuchtlinien einiger Rassen zu aggressivem Verhalten
kommen kann (Feddersen-Petersen, Hundepsychologie, 1987,
S. 78 ff, Schleger, Geschichte und Entwicklung des Bullterriers.
Genetisch begründete Fitneßminderung einer einseitig gezüchteten
Hunderasse, Wien 1983; Unshelm, "Kampfhunde?" -
Gefährliche Hunde?, Verband für das Deutsche Hundewesen (VDH)
e.V. -Neue wissenschaftliche Gutachten, 5. Auflage, 2000, S.
21 f). Die
Aussagekraft der vorgenannten Abhandlungen ist indes von
vornherein dadurch beschränkt, dass die zugrunde liegenden
Untersuchungen lediglich für die Rasse "Pitbull Terrier"
anhand von elf Würfen mit 58 Welpen und für das Welpenverhalten
der Rassen "Pudel" und "Labrador" in den
ersten zwölf Monaten ein erhöhtes Aggressionspotential
festgestellt haben. Darüber hinaus sind die zugehörigen
Beobachtungen jeweils in Gehegen durchgeführt worden und haben
nur aggressives Verhalten gegenüber Artgenossen feststellen können
(Schleger, a.a.O.; Feddersen-Petersen, Redebeitrag zur Anhörung
der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 21.08.2000).
Das bedeutet, dass diesen Erkenntnissen hinsichtlich ihres repräsentativen
Charakters ein - wenn überhaupt - allenfalls sehr
eingeschränkter repräsentativer Wert beigemessen werden kann
(Stur, Stellungnahme zu Fragen zum Thema der besonderen Gefährlichkeit
von Hunden aufgrund der Zugehörigkeit zu bestimmten Rassen,
http://www.hund-und-halter.de/arbeitspapiere/material/seiten/arb-pap-01
1.html, S. 5 u. 6). Insgesamt
lässt sich den ethologischen und zoologischen Fachveröffentlichungen
als nahezu einhellige Auffassung entnehmen, dass die Zugehörigkeit
zu einer Rasse nicht gleichbedeutend ist mit der Gefährlichkeit
eines Hundes. Bestimmte Rassen können zwar aufgrund ihrer
morphologischen Eigenschaften und ihrer angeborenen Talente für
spezielle Aufgaben geeigneter sein als andere und damit auch
"geeigneter", das Potential für einen "gefährlichen"
Hund bereit zu stellen. Keine der Rassen ist aber von sich aus gefährlich,
sondern vielmehr nur das Hundeindividuum, das über Rassegrenzen
hinweg Verhaltensweisen entwickelt, die Gefahren für die Menschen
und andere Tiere in sich bergen. Dabei setzt sich das Verhalten
eines Hundes aus der angeborenen Verhaltensbereitschaft und
erlernter Verhaltensweise zusammen, so dass ein Hund nie gefährlich
geboren, sondern erst - unabhängig von der Rassezugehörigkeit
- durch den Menschen dazu manipuliert wird
(Feddersen-Petersen, Stellungnahme zu dem Entwurf der
Polizeiverordnung des Ministeriums Ländlicher Raum über das
Halten gefährlicher Hunde in Baden-Württemberg, 1991, S.
1; Feddersen-Petersen, Redebeitrag zur Anhörung der
Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 21.08.2000; Feddersen-Petersen,
"Kampfhunde"? gefährliche Hunde?, Verband für das
Deutsche Hundewesen (VDH) e.V. - Neue wissenschaftliche
Gutachten, 5. Auflage 2000, S. 14 u. 15; Eichelberg,
"Kampfhunde"? gefährliche Hunde?, Verband für das
Deutsche Hundewesen (VDH) e.V. -Neue wissenschaftliche
Gutachten - 5. Auflage 2000, S. 5 u. 6; Hamann,
"Kampfhunde"? Gefährliche Hunde?, Verband für das
Deutsche Hundewesen (VDH) e.V. - Neue wissenschaftliche
Gutachten, 5. Auflage 2000, S. 27; Stur, Zur Frage der besonderen
Gefährlichkeit von Hunden aufgrund der Zugehörigkeit zu
bestimmten Rassen, a. E.; Stur Stellungnahme zu Fragen zum Thema
der besonderen Gefährlichkeit von Hunden aufgrund der Zugehörigkeit
zu bestimmten Rassen, http://www.hund-und-halter.de/arbeitspapiere/material/seiten/arb-pap011.html,
S. 3 u. 7; teilweise abweichend Unselm, "Kampfhunde"?
gefährliche Hunde?, Verband für das Deutsche Hundewesen (VDH)
e.V. - Neue wissenschaftliche Gutachten - 5. Auflage
2000, S. 23). Danach
ist es wissenschaftlich unhaltbar, alle Individuen einer Rasse
aufgrund verallgemeinernder Beurteilung als "gefährlich"
einzustufen, eine Wertung, der sich der Senat ohne Einschränkung
anschließt (siehe auch Feddersen-Petersen, Stellungnahme
zum Entwurf der Neufassung der schleswig-holsteinischen
HundeVO (v. 07.07.1993) v. 19.06.2000, S. 1; Eichelberg,
"Kampfhunde"? gefährliche Hunde?, Verband für das
Deutsche Hundewesen (VDH) e.V. - Neue wissenschaftliche
Gutachten, 5. Auflage 2000, S. 8). Dies schließt es aus, allein
aus der Rassezugehörigkeit eines Hundes zugleich zwingend dessen
Gefährlichkeit herzuleiten (so auch das Urt. d. VGH Mannheim v.
26.04.1999 - 1 S 2214/98 -, NVwZ 1999, 1016, 1018).
Die Rassezugehörigkeit kann nicht als taugliches
Differenzierungskriterium im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG angesehen
werden, da sie keine sachgerechte Anknüpfung für die Gefährlichkeit
des Tieres bietet und damit die Auswahl der Hunde anhand der
Rasseliste für den hier mit den Verordnungsbestimmungen
verfolgten Zweck der Gefahrenabwehr nicht
geeignet ist. Soweit
für die Bestimmung der Gefährlichkeit und damit für die Auswahl
der Rassen in § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung - so der
Antragsgegner - neben dem Aggressionsverhalten auch äußerliche
Eigenschaften wie Größe, Gewicht und Muskelkraft entscheidend
gewesen sein sollen, ist diesem Hinweis mit den Antragstellern
entgegenzuhalten, dass insoweit die Aufnahme anderer großrahmiger
Hunde - etwa des Deutschen Schäferhundes, der Deutschen
Dogge, des Rottweilers und des Boxers - in gleicher Weise
geboten gewesen wäre. Deren Nichtaufnahme lässt sich auch nicht
etwa mit dem Hinweis rechtfertigen, dass diese deutschen
Hunderassen von Züchtern strenger und erfahrener überwacht und
gezüchtet werden und von der Bevölkerung als traditionelle
Schutz- und Wachhunde akzeptiert und anerkannt sind (so aber
BayVerfGH, Entsch. v. 12.10.1994 - Vf 16-VII-92
u.a. -, NVwZ-RR 1995, 262). Diese Tatsache mag die in
§ 9 Gefahrhundeverordnung vorgesehenen Ausnahmen rechtfertigen,
kann aber nicht als der Sache nach - hier: die
polizeirechtliche Gefahrenabwehr - taugliches, dem
Gleichbehandlungsgrundsatz hinreichend gerecht werdendes
Abgrenzungskriterium zu anderen Rassen und deren unwiderleglich
vermuteter Gefährlichkeit herangezogen werden (s. auch Urt. d.
OVG Bremen v. 06.10.1992 - 1 N 1/92 -, DÖV 1992, 576,
577). Auch
das weiter vom Antragsgegner vorgetragene Kriterium einer
Differenzierung der Hunderassen nach ihrem
"Kampfhunde-Image" - also nach dem Umstand,
dass bestimmte Hunderassen von gewissen Personenkreisen, die
ihren Hund erfahrungsgemäß als Droh- und Kampfmittel
vergleichbar mit einer Waffe einsetzen, bevorzugt gehalten werden
- kann nicht als taugliches Unterscheidungsmerkmal im Sinne
von Art. 3 Abs. 1 GG anerkannt werden. Denn zum einen kann der
Antragsgegner seine Einordnung eingestandenermaßen insoweit schon
nicht auf verlässliches Zahlenmaterial im Sinne entsprechender
Untersuchungen stützen. Zum anderen hängt das
"Kampfhunde-Image" vorrangig von den in diesen
Personenkreisen herrschenden Modeerscheinungen ab und ist damit
einem ständigen Wandel unterworfen. Dabei wirkt sich das äußere
Erscheinungsbild und der der Sache nach eher unberechtigte
"Ruf" bestimmter Rassen
nur nachrangig aus. Ob ein Kampfhunde-Image vorliegt,
ist maßgeblich von der subjektiven Einschätzung und dem persönlichen
Erfahrungshorizont des Beurteilenden abhängig und erfüllt
damit die Anforderungen eines objektiv überprüfbaren und
feststellbaren Kriteriums nicht (vgl. dazu das Urt. d. VGH
Mannheim v. 18.08.1992 1 S 2550/91 -, NVwZ 1992, 1105, 1108;
Urt. d. OVG Bremen v. 06.10.1992 - 1 N 1/92 DÖV 1992, 576,
578). Auch wegen mangelnder Verhältnismäßigkeit der
Ungleichbehandlung ist der Verstoß gegen den
Gleichbehandlungsgrundsatz im Falle der Anknüpfung an die Rasse
des Hundes demgemäß nicht zu rechtfertigen. Die
Ungleichbehandlung der Halter von gefährlichen Hunden im Sinne
von § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung lässt sich schließlich
auch n icht mit dem Hinweis des Antragsgegners rechtfertigen, dem
Verordnungsgeber stehe es unter dem Gesichtspunkt der
Regelungsvereinfachung im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative
frei, Regelungssachverhalte zu typisieren. Zwar zählt die
Typisierung im weiteren Sinne als Generalisierung zum Wesen der
generell-abstrakten allgemeinen Regelung und ist dem
Gesetz- bzw. Verordnungsgeber als Ausfluss des der
Bestimmung des Art. 19 Abs. 1 GG innewohnenden Einzelfallverbots
vorgegeben. Darüber hinaus gehört die Typisierung als
vereinfachende, an dem Ziel der Praktikabilität des
Gesetzesvollzugs orientierte Normierung zweifellos dem
Regelungsfreiraum des Verordnungsgebers an. Dies ist insbesondere
noch Bedeutung für die praktikable und "einfache"
Ordnung von massiert auftretenden Sachverhalten als notwendige
Voraussetzung eines dem Gleichbehandlungsgrundsatz gerecht
werdenden Regelungsvollzugs. Dabei muss der Verordnungsgeber nur
sachgerecht und realitätsgerecht typisieren, also die Regelung am
tatsächlich typischen Fall ausrichten (BVerfGE 27, 142, 150;
39, 316, 328 f; 89, 15, 24 f; 90, 226, 237 f). Die vorgenannte
Typisierungsfreiheit gilt in besonderem Maße auch für die Neuregelung
schwer überschaubarer, komplexer Sachverhalte, damit der
Reformgesetzgeber im Interesse der Effektivität angemessene Zeit
zum Sammeln von Erfahrungen als Grundlage für nachträglich mögliche
Verfeinerungen der Regelung hat (BVerfGE 33, 171, 189 f; 70, 1,
34; 75, 108, 162). Allerdings findet die Typisierungsfreiheit des
Verordnungsgebers dort ihre Grenze, wo nicht mehr nur eine verhältnismäßig
kleine Zahl von Personen von Härten und Ungerechtigkeiten
betroffen ist, die durch die Typisierung eintreten, und der Verstoß
gegen den Gleichheitssatz darüber hinaus nicht sehr gewichtig ist
(BVerfGE 84, 348, 360 f; 91, 93, 115). Der Antragsgegner beruft
sich hier auf den Tatbestand einer zum Zwecke der Praktikabilität
unerlässlich typisierenden Regelung sowie darauf, dass angesichts
der Komplexität des Sachverhalts eine Neuregelung bis zu einem
gewissen Grad vergröbernd sein müsse. Ihm ist insoweit
zuzugeben, dass es sich um einen Regelungsfall für eine
Massenerscheinung handelt, da die Hundepopulation insgesamt in den
letzten Jahren gestiegen ist und sich damit zugleich auch die Zahl
der gefährlichen Hunde proportional erhöht hat. Er kann sich
indes nicht darauf berufen, er habe es mit einer völlig neuen
Erscheinung zu tun, für deren endgültige Regelung er noch
Erfahrung sammeln müsse (so auch Hamann, "Kampfhunde"?
gefährliche Hunde?, Verband für das Deutsche Hundewesen (VDH)
e.V. - Neue wissenschaftliche Gutachten, 5. Auflage 2000, S.
3 1); denn die Gefahren, die für die öffentliche Sicherheit von
gefährlichen Hunden ausgehen, werden bereits seit längeren
Jahren wahrgenommen und - möglicherweise noch unvollständig
und verbesserungswürdig - auch statistisch nachgezeichnet
(vgl. die Umfrage über einen Berichtszeitraum von
1991-1995, Der Stadthund, DST Beiträge zur Kommunalpolitik,
Reihe A, Heft 24, Köln 1997; die Umfrage in 282 Städten im
Zeitraum von 19871990, veröffentlicht in: Hunde in den Städten,
DST Beiträge zur Kommunalpolitik, Reihe A, Heft 17 (1992), S. 40
ff; Hamann, NVwZ 1993, 250, 251, Fn. 12: Die Staatsanwalt Dortmund
hat in den Jahren 1988 bis 1991 Erhebungen durchgeführt und veröffentlicht). In
diesem Sachzusammenhang räumt auch der Antragsgegner ein, es sei
unklar, ob und wieviel häufiger sich in den letzten Jahren Unfälle
mit gefährlichen Hunden ereignet hätten und welche Hunderassen
im Verhältnis zu ihrer Gesamtpopulation jeweils daran beteiligt
gewesen seien. Dennoch stehen dem Antragsgegner auf der Grundlage
einer Vielzahl fachwissenschaftlicher Untersuchungen und
Begutachtungen ausreichende Erkenntnisgrundlagen zur Verfügung,
um die Sachgerechtigkeit der angegriffenen Regelung zu überprüfen
und diese als nicht gegeben zu erkennen (vgl. dazu auch das Urt.
d. VGH Mannheim v. 26.04.1999 - 1 S 2214/98 NVwZ 1999, 1016,
1018; VGH Kassel, Beschl. v. 08.09.2000 - 11 NG 2500/00 NVwZ
2000,1438,1439). Aber
selbst wenn der Senat unterstellte, dass die vom Antragsgegner gewählte
Typisierung (gerade noch) geeignet wäre, das Kriterium der
Sachgerechtheit zu erfüllen, wären die Grenzen der Zulässigkeit
einer Typisierung hier jedenfalls deshalb überschritten, weil von
den Härten und Ungerechtigkeiten nicht nur eine verhältnismäßig
kleine Zahl von Personen betroffen ist. Vielmehr triffi die
Regelung die große Zahl (auch) aller Halter von Hunden nach § 3
Abs. 1 Gefahrhundeverordnung, die ihre Hunde verantwortungsbewusst
und kontrolliert führen und halten.
Die Anforderungen an die Zulässigkeit von Typisierungen würden
nachgerade in ihr Gegenteil verkehrt, wenn eine verhältnismäßig
große Zahl von Personen die grundrechtsrelevanten Einschränkungen,
die an die Rassezugehörigkeit nach § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung
geknüpft werden, hinnehmen müsste, damit der Antragsgegner die
Gefahr für die öffentliche
Sicherheit, die von der verhältnismäßig geringen Anzahl
verantwortungsloser Hundehalter ausgeht, abwehren kann. Die dem
Antragsgegner grundsätzlich zustehende Typisierungsfreiheit
kann demgemäß die oben festgestellte Ungleichbehandlung nicht
rechtfertigen. Die
Regelung des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung ist daher bereits
wegen Verstoßes gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG
rechtswidrig und daher nichtig. Der Klarstellung halber bleibt
indes in diesem Zusammenhang schon hier anzumerken, dass dieser Umstand
nicht etwa ausschließt, dass die in der nichtigen Bestimmung des
§ 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung aufgeführten Hunde der
Feststellung einer individuellen Gefährlichkeit im Sinne von §
3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung unterliegen können. II. Unabhängig
von dem unter 1. dargestellten, die Feststellung der Nichtigkeit
der streitbehafteten Bestimmung des § 3 Abs. 1
Gefahrhundeverordnung nach sich ziehenden Verstoß gegen den
Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG wäre die
fragliche Regelung auch allein deshalb im Sinne der Feststellung
ihrer Nichtigkeit rechtlich zu beanstanden, weil der
Verordnungsgeber durch ihren Regelungsgehalt gegen die
landesgesetzliche Norm des § 73 LVwG verstoßen hat. Nach deren
Wortlaut hat die Behörde im Rahmen der Wahmehmung des ihr
zukommenden verordnungsgeberischen Ermessens zu gewährleisten,
dass (nur) zur Zweckverfolgung zulässige und geeignete Maßnahmen
angewandt - d.h. hier: Rechtsvorschriften erlassen -
werden (s. dazu § 73 Abs. 3 LVwG). Eben dies ist unter Beachtung
der Ausführungen des Senats im Abschnitt 1.2 der Entscheidungsgründe,
auf die zur Venneidung von Wiederholungen in vollem Umfang Bezug
genommen wird, hier nicht geschehen, soweit die
Verordnungsbestimmung des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung maßgeblich
an den Rassebegriff und damit an ein für Maßnahmen zur Abwehr
der von der Hundehaltung ausgehenden Gefahren untaugliches
Kritenium anknüpft. III. Die
Nichtigkeit der Regelung des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung lässt
sich schließlich auch - ohne dass dies hier letztlich einer
Entscheidung bedürfte - aus einem Verstoß ihres Regelungsgehaltes
gegen das Übermaßverbot des § 73 Abs. 2 LVwG ableiten, welches
besagt, dass die Regelung nicht zu einer Beeinträchtigung der
einzelnen Person oder der Allgemeinheit führen darf, die zu dem
beabsichtigten Erfolg in einem offenbaren Missverhältnis steht.
Selbst im Falle der Anknüpfung der Maßnahmen zur Abwehr der
abstrakt mit der Hundehaltung verbundenen Gefahren an generell
geeignete Tatbestandsmerkmale - wie dies in den entsprechenden
Verordnungen anderer Bundesländer etwa durch den Rückgriff auf
das Gewicht/die Größe von Hunden geschehen ist -
erscheint es als zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes
unverzichtbar, die Möglichkeit des Entlastungsnachweises im
Einzelfall zuzulassen und dem betroffenen Hundehalter
Gelegenheit für einen gutachterlichen Nachweis zu bieten, dass
sein abstrakt den "gefährlichen" Hunden zuzurechnendes
Tier konkret ungefährlich ist und demgemäß nicht den
restriktiven Maßnahmen für gefährliche Hunde unterworfen
werden muss. Eine solche den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
sichernde Möglichkeit sieht die hier streitbefangene Verordnung
zu Unrecht nicht vor. IV. Die
Bestimmung des § 3 Abs. 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung unterliegt
der Feststellung der Nichtigkeit wegen fehlender Bestimmtheit,
soweit sie auf den Begriff der "rassespezifischen
Merkmale", nicht dagegen, soweit sie auf die Tatbestände
"Beißkraft" und Jehlende Bisslösung" abstellt.
Zunächst ist festzuhalten, dass aus dem aus dem
Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Gebot hinreichender
Bestimmtheit von Normen nicht etwa folgt, dass ein Verordnungsgeber
gezwungen ist, Normtatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben
zu umschreiben, da Generalklauseln und unbestimmte
Rechtsbegriffe grundsätzlich zulässig sind. Dies ergibt sich
bereits aus der Vielzahl von Verwaltungsaufgaben, die sich nicht
immer durch klare, eindeutige Begriffe be- und umschreiben
lassen. Dennoch verpflichtet der Bestimmtheitsgrundsatz den
Verordnungsgeber, Normtatbestände so bestimmt zu fassen, wie es
nach der Eigenart des betroffenen Lebenssachverhalts und mit Rücksicht
auf den Normzweck möglich ist. Wortlaut, Zweck und Zusammenhang
der Regelung müssen objektive Kriterien gewinnen lassen, die
einen willkürlichen Vollzug der Norm ausschließen und dem
Normadressaten ermöglichen, eindeutig zu erkennen, was nach der
Verordnung geboten und was verboten ist (BVerfGE 49, 168, 18 1;
60, 16, 48; OVG Saarlouis, Urt. v. 12.01.1993 - 3 N 3/93
-, juris online Dokumentennummer NWRE 105149400, S. 20;
VGH Mannheim, Urt. v. 18.08.1992 - 1 S 2250/92, 1105, 1109
-; Lücke, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, 2.
Auflage 1999, ArL 80 Rn. 23 ff.). Dem
Begriff der "rassespezifischen
Merkmale" ermangelt es im Gesamtzusammenhang des § 3
indes schon deshalb an hinreichender Bestimmtheit, weil der
jeweiligen Rassezugehörigkeit - an die der
Verordnungsgeber auch im Rahmen des § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung
eine, wie bereits dargelegt, der Sache nach nicht gerechtfertigte
Vermutung der Gefährlichkeit geknüpft hat - aus den
bereits im Abschnitt 1.2 erörterten Gesichtspunkten als solcher
keine rassespezifischen, mit bestimmten Eigenschaften im Sinne
eines entsprechenden Gefährdungspotentials einhergehenden
Merkmale im Sinne einer über das natürliche Maß hinausgehenden
Kampfbereitschaft, Angriffslust, Schärfe o.Ä. zugeordnet werden
können und damit auch
unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs der Norm unklar
bleiben muss, aus welchen Merkmalen im Einzelnen sich eine über
das natürliche Maß hinausgehende Kampfbereitschaft,
Angriffslust, Schärfe oder in der Gefahrwirkung vergleichbare
Eigenschaft folgern lassen bzw. ergeben soll. Daher ist die
Bestimmung des § 3 Abs. 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung
hinsichtlich des Begriffs der jassespezifischen Merkmale" wegen mangelnder Klarheit
nichtig. Dies gilt entgegen dem Vortrag der Antragsteller indes
nicht auch für die in § 3 Abs. 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung
beispielhaft aufgenommenen Begriffe "Beißkraft" und
"fehlende Bisslösung". Auch wenn die Antragsteller
vortragen, Beißkraft und fehlende Bisslösung seien keine
wissenschaftlichen Größen und es fehle jegliches statistische
Material über die Auswirkungen von Beißkraft und fehlender
Bisslösung, so lässt sich doch dem Zusammenhang der in § 3 Abs.
2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung verwendeten Begriffe doch entnehmen,
welcher Sinngehalt den Beispielen beizumessen ist. Vor dem
Hintergrund der gefährdeten Rechtsgüter des Menschen und der Gefährdung
von Tieren soll die Vorschrift dazu dienen, auch solche Hunde zu
erfassen, die nicht aus verantwortlicher Zucht stammen und damit möglicherweise
aus persönlicher Profilierungssucht der Halter mit Hypertrophien
gezüchtet, zum Kampf gehalten, ausgebildet oder abgerichtet
werden. Dabei lässt sich, wie in der Fachliteratur beschrieben,
beispielsweise die Beißhemmung eines Hundes dadurch anerziehen,
dass Hunde im Welpenalter das Ablegen bzw. Herausgeben von
"Beute" lernen (Rehage, Der praktische Tierarzt 1992,
412, 414). Wird diese Beißhemmung dagegen im Welpenalter nicht
trainiert und während der Entwicklung des Hundes die fehlende Beißhemmung
zusätzlich gutgeheißen, so kann von Abrichtung in
entgegengesetzter Richtung und daher vom Tatbestand "fehlender
Bisslösung" gesprochen werden. Der Begriff der Beißkraft
ist dahingehend zu verstehen, dass mit der Größe des Kiefers
auch die Gefahr von Verletzungen steig weil selbst ein leichter
Biss eines großrahmigen Hundes bereits zu erheblichen Schäden führen
kann. Demgemäß ist in Bezug auf die Bestimmung des § 3 Abs. 2
Nr. 1 Gefahrhundeverordnung allein hinsichtlich des Begriffs
derjassespezifischen Merkmale" eine Unbestimmtheit gegeben,
die die Nichtigkeit der Norm bezüglich dieses
Teilregelungsgehalts nach sich zieht. Auch
für die Regelung des § 3 Abs. 2 Nr. 2 - 4
Gefahrhundeverordnung kann insgesamt kein Verstoß gegen den
Bestimmtheitsgrundsatz festgestellt werden. Denn hier handelt es
sich um das Aufgreifen und Umsetzen verhaltensspezifischer Auffälligkeiten,
deren tatbestandliches Vorliegen der Hundehalter im Einzelfall ggf
widerlegen kann. Der Begriff "Verteidigung anlässlich
einer strafbaren Handlung" (§ 3 Abs. 2 Nr. 2
Gefahrhundeverordnung) genügt den Erfordernissen der
Bestimmtheit, weil für den Senat auf der Hand liegt, dass nicht
jede strafbare Handlung das Beißen des Tieres zur Verteidigung
rechtfertigt - beispielhaft etwa nicht der Tatbestand einer
Beleidigung -, und aus dem Regelungszusammenhang der Norm
unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Regelung
hinreichend deutlich wird, dass immer dann eine Verteidigung anlässlich
einer strafbaren Handlung im Sinne der beanstandeten
Regelung vorliegt, wenn der Hund mit seinem Beißverhalten
den den Straftatbestand ausfüllenden Angriff unmittelbar abwehren
kann, was im Sinne des Normzwecks in aller Regel etwa bei einem
Angriff auf die körperliche Integrität oder bei
Eigentumsdelikten der Fall sein wird. Auch der Begriff der Hunde,
die wiederholt in Gefahr drohender Weise Menschen angesprungen
haben (§ 3 Abs. 2 Nr. 3 Gefahrhundeverordnung), genügt den
Anforderungen an die Bestimmtheit. Der Gefahrenbegriff ist auch
insoweit ersichtlich im Sinne des allgemeinen Polizeirechts
dahingehend auszulegen, dass eine Gefahr nur anzunehmen ist, wenn
aus der Sicht der Ordnungsbehörde ein Sachverhalt vorliegt, der
ohne ihr Eingreifen bei ungehindertein Ablauf mit hinreichender
Wahrscheinlichkeit die Annahme rechtfertigt, dass in absehbarer
Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit eintreten wird
(vgl. Friauf, Polizei- und Ordnungsrecht, in: Schrnidt-Aßmann,
Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Auflage 1998, Rn. 45). Das
"wiederholte" Anspringen ist in gleicher Weise ein ausfüllungsbedürftiger
Rechtsbegriff, der sich zahlenmäßig - auch in Abhängigkeit
von dem Gewicht der drohenden Gefahr - jedenfalls in der
Weise festlegen lässt, dass er ein Anspringen bei wenigstens zwei
verschiedenen Anlässen voraussetzt. Damit ist zugleich
ausgeschlossen, dass schon anhand eines einmaligen Anspringens die
Feststellung getroffen wird, dass der Tatbestand eines "gefährlichen"
Hundes vorliegt. In
gleicher Weise ist auch die Fassung des § 3 Abs. 2 Nr. 4
Gefahrhundeverordnung "artübliche
Unterwerfungsgestik" bei verständiger Würdigung zu
begreifen. Mit dem Rückgriff auf die Artüblichkeit sagt die
Bestimmung aus, dass es dem als gefährlich einzustufenden Hund an
der Möglichkeit fehlt, die Artüblichkeit zu erkennen. Diese
Verhaltensbeschränkung, die auf mangelnder Sozialisierung oder
sonstiger Deprivation beruht, ist in fachwissenschaftlichen
Untersuchungen nachvollziehbar dargestellt worden
(Feddersen-Petersen, Hundepsychologie, 1986, S. 78 ff;
Rehage, Der praktische Tierarzt 1992, 412, 414). Die Wortwahl des
Verordnungsgebers stellt erkennbar auf eine verhaltensspezifische
Auffälligkeit des konkreten Hundeindividuums ab, die zwar nicht
ohne weiteres vom Hundehalter selbst, wohl aber von einer Person
mit entsprechendem Fachverstand erkannt werden kann. Zuletzt
ist auch die Formulierung in § 3 Abs. 2 Nr. 5
Gefahrhundeverordnung "unkontrolliert hetzen oder reißen"
eine hinreichend bestimmte Regelung. Denn entgegen den Ausführungen
der Antragsteller ist diese Bestimmung nicht dahingehend zu
verstehen, dass sich das Wort "unkontrolliert" auch auf
das Tatbestandsmerkmal "reißen" bezieht. Vielmehr ist
das Wort ..unkontrolliert" lediglich an den Begriff des
"hetzens" geknüpft, um den Tatbestand des gefährlichen Hundes von dem des jagenden Hundes abzugrenzen. Diese Auslegung
ergibt sich in der Zusammenschau von § 3 Abs. 2 Nr. 5 mit § 9
Abs. 2 Satz 2 Gefahrhundeverordnung und § 31 Landesjagdgesetz Schleswig-Holstein (i.d.F. d.
Bekanntmachung v. 11.08.1994, GVOBL Schl.-H. S. 452,
berichtigt S. 483). § 3 Abs. 2 Nr. 5 Gefahrhundeverordnung ist daher
so zu lesen, dass Hunde als gefährlich gelten, die durch ihr
Verhalten gezeigt haben, dass sie Wild, Vieh oder andere Tiere reißen
oder unkontrolliert hetzen, und mit diesem Verständnis unter
dem Aspekt hinreichender Bestimmtheit rechtlich bedenkenfrei. Auch
gegen die Bestimmung des § 3 Abs. 5 Gefahrhundeverordnung können
die Antragsteller nicht mit Erfolg einwenden, dass der Wortlaut
"nicht gegen den Willen des Hundehalters" nicht dem
Bestimmtheitsgebot genüge, da sich bei einer am Zusammenhang der
Vorschriften orientierten Auslegung ohne weiteres erkennen lässt,
dass ein Verlassen des befriedeten Besitztums mit dem Willen des
Hundehalters immer nur unter den Voraussetzungen der §§ 1 und 4
Gefahrhundeverordnung erfolgen darf und durch diese Regelungen die
Gefahrenabwehr sichergestellt ist. Verhält sich der Hundehalter
nicht den genannten Vorschriften gemäß, so handelt er
ordnungswidrig im Sinne von § 11 Gefahrhundeverordnung. Die
Vorschrift soll damit Fallgestaltungen erfassen, in denen der
Hundehalter keine unmittelbare Überwachungsmöglichkeit hat,
weil er beispielsweise nicht auf seinem befriedeten Besitztum anwesend,
grundsätzlich aber zur Überwachung bereit ist. Daher ist das
Tatbestandsmerkmal "nicht ohne den Willen des
Hundehalters" gleichzusetzen mit einem Ausbrechen oder
Weglaufen des Hundes. V. Eine
von den Antragstellem zu 1), 2), 4) bis 7) und 12) aus dem Rückwirkungsverbot
abgeleitete Nichtigkeit der Gefahrhundeverordnung folgt weiter
nicht aus dem Umstand, dass sie belastende Regelungen auch für
die Hundehalter normiert, die bereits vor dem Inkrafttreten der
Verordnung im Besitz eines gefährlichen Hundes waren. Das Rückwirkungsverbot
schützt das Vertrauen des Bürgers in die Beständigkeit der
gesetzgeberischen Aussagen. Es wird insbesondere berührt bei rückwirkender
Rechtsänderung. Für Strafgesetze gilt daher gemäß Art. 103
Abs. 2 GG ein absolutes Verbot rückwirkender Regelungen. Auch im
Übrigen sind rückwirkende Gesetze nur eingeschränkt zulässig,
da das Vertrauen des Bürgers in die Rechtsordnung gegenüber
nachteiliger Neubewertung betroffen sein kann. Für die Frage der
Zulässigkeit der Rückwirkung ist daher zu unterscheiden zwischen
echter und unechter Rückwirkung. Echte Rückwirkung, also eine Rückwirkung
der Rechtsfolgen, liegt dann vor, wenn der Gesetzgeber nachträglich
in Tatbestände eingreift, die in der Vergangenheit begonnen und
abgeschlossen wurden, und nunmehr an diese bereits abgeschlossenen
Tatbestände andere
Rechtsfolgen knüpft. Unechte Rückwirkung, d.h. eine
tatbestandliche Rückanknüpfung, ist dagegen dann gegeben, wenn
vom Gesetzgeber in Tatbestände eingegriffen wird, die in der
Vergangenheit begonnen, jedoch noch nicht abgeschlossen wurden.
Letztere ist grundsätzlich zulässig, wenn nicht im Einzelfall
schutzwürdiges Vertrauen entgegensteht (std. Rspr., vgl. BVerfGE
72, 200, 241 f; 76, 263, 345). Die Regelungen der Gefahrhundeverordnung
stellen einen Fall der tatbestandlichen Rückanknüpfung dar und
sind daher grundsätzlich zulässig. Sie knüpfen an den
Tatbestand der Hundehaltung an, die zwar vor dem Inkrafttreten
der Gefahrhundeverordnung begonnen hat, jedoch auch nach
Inkrafttreten der Regelung noch andauert und damit noch nicht
abgeschlossen ist. Ein Fall, in dem die Rückanknüpfung
ausnahmsweise unzulässig ist, liegt hier nicht vor, da dies
voraussetzt, dass bei einer Abwägung im Einzelfall das Vertrauen
des Einzelnen auf den Fortbestand einer bestimmten Regelung
gegenüber dem Wohl der Allgemeinheit überwiegt (BVerfGE 72, 200,
242). Ob ein schutzwürdiges Vertrauen anlässlich der andauernden
Diskussion über die Neuregelung des Gefahrenabwehrrechts für
Hundehalter bestanden hat, kann hier dahinstehen. Denn jedenfalls
steht dem Vertrauen der Hundehalter auf den Fortbestand der Hundeverordnung
in der alten Fassung das Bedürfnis der Allgemeinheit gegenüber,
vor den Gefahren, die von gefährlichen Hunden ausgehen, künftig
geschützt zu werden. Dieses Bedürfnis, das zugleich im
Mittelpunkt staatlicher Schutzpflichten steht, wiegt gegenüber
dem Vertrauen der Hundehalter auf weitere uneingeschränkte Ausübung
ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit schwerer. VI. Weiterhin
verstoßen die Bestimmungen der §§ 4 und 5 Gefahrhundeverordnung
nicht gegen Art. 14 Abs. 1 GG, welcher alle privatrechtlichen vermögenswerten
Rechte und vermögenswerten subjektiv-öffentlichen Rechte
in ihrem Bestand und ihrer Nutzung schützt (std. Rspr., vgl.
BVerfGE 58, 300, 336), nicht dagegen das Vermögen an sich, bloße
Aussichten, Erwartungen, Gewinnchancen und Zukunftshoffnungen (BVerfGE
28, 119, 142; 63, 193, 222; 74, 129, 148). Die Nutzung des
Eigentums unterfällt dabei dem Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1
GG nur dann, wenn die die Nutzung konstituierende menschliche
Handlung ihrer sozialen Funktion nach nicht in die Schutzbereiche
anderer Grundrechte fällt (Pieroth/Schlink, Grundrechte,
Staatsrecht 11, 15. Auflage 1999, Rn. 915). Soweit § 4
Gefahrhundeverordnung einen Maulkorb- und Leinenzwang
anordnet, wird zwar die
Nutzung des Eigentums an Hunden geregelt. Allerdings wird dem
Halter die Hundehaltung nicht gänzlich untersagt, sondern es
werden lediglich die Modalitäten der Nutzung des Eigentums
bestimmt. Durch die Regelung des § 4 Gefahrhundeverordnung wird
daher die Eigentumsfreiheit aus Art. 14 Abs. 1 GG schon vom Ansatz
her nicht betroffen (vgl. auch Caspar, DVBl. 2000, 1580, 1588).
Demgegenüber stellt die Untersagung der Haltung sowie die
Einziehung und Tötung eines Hundes eine Maßnahme dar, die vom
Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG erfasst ist; denn dem Halter
wird die Sachherrschaft über den Hund entzogen und damit die Verfügungsbefugnis
über sein Eigentum vollständig genommen. Damit stellt die
Regelung des § 5 Gefahrhundeverordnung einen Eingriff in die
grundrechtlich gewährleistete Freiheit des Eigentums dar, der
auch zweckgerichtet und unmittelbar darauf abzielt, die Zugriffsmöglichkeit
auf den Hund einzuschränken bzw. im Falle der Tötung den
Bestand des Eigentums vollständig zu vernichten. Dabei handelt es
sich jedoch entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht um
eine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG, denn diese setzt
neben der vollständigen oder teilweisen Entziehung konkreter
subjektiver Rechtspositionen durch Rechtsakt voraus, dass dieses
zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben, insbesondere der
Güterbeschaffung für die Allgemeinheit, erfolgt (BVerfGE 70,
191, 199; 72, 66, 76). Wie die Antragsteller vortragen, wird dem
Hundehalter im Falle der Untersagung der Haltung oder der
Anordnung der Einziehung oder Tötung des Hundes zwar eine
konkrete subjektive Eigentumsposition vollständig entzogen,
jedoch geschieht dies ausschließlich zur Abwehr von Gefahren für
die öffentliche Sicherheit. Weder die Untersagung der Haltung
noch die Einziehung und Tötung des Hundes werden durchgeführt,
um Güter zu Gunsten der Allgemeinheit zu beschaffen. Vielmehr
stellt die Regelung des § 5 Gefahrhundeverordnung eine
Inhalts- und Schrankenbestimmung dar, die immer dann
vorliegt, wenn Rechte und Pflichten durch den Gesetzgeber
hinsichtlich des Eigentums in genereller und abstrakter Weise
festgelegt werden. Inhalts- und Schrankenbestimmungen sind
auf Normierung objektiv-rechtlicher Vorschriften gerichtet,
die den Inhalt des Eigentumsrechts vom Inkrafttreten des Gesetzes
an für die Zukunft in allgemeiner Form bestimmen (BVerfGE 5 8, 3
00, 3 3 0; 72, 66, 76; 79, 174, 19 1); denn dem Eigentümer kann
eine Sache, von der Gefahren für die Allgemeinheit ausgehen,
entschädigungslos entzogen werden. Ihm obliegt gemäß Art. 14
Abs. 2 GG eine Duldungspflicht gegenüber staatlichen Eingriffen
hinsichtlich der von seiner Sache ausgehenden Gefahren. Es liegt
ausschließlich in seinem Risikobereich, dass von der Haltung
seines Hundes Gefahren für die Allgemeinheit
ausgehen und daher einen staatlichen Eingriff erforderlich
machen. Daher hat der Halter bei Vorliegen der entsprechenden
tatbestandlichen Voraussetzungen selbst die Tötung seines Hundes
hinzunehmen (BVerfGE 20, 351, 361; Lege, NJW 1993, 2565; Jarass,
NJW 2000, 2841, 2845). Eine Entschädigung nach den Bestimmungen
des allgemeinen Polizeirechts gemäß §§ 221 ff. LVwG scheidet
schon deshalb aus, weil der Hundehalter nicht als Notstandspflichtiger
in Anspruch genommen wird. Aus diesen Gründen hat die
Gefahrhundeverordnung entgegen der Auffassung der Antragsteller
auch keine Entschädigungsregelung vorzusehen. Daneben sind auch
spezialgesetzliche Vorschriften, die eine Entschädigung nach
Billigkeitskriterien vorsehen - wie etwa § 66
Tierschutzgesetz - hier nicht einschlägig (s. auch Caspar,
DVBI. 2000, 1580, 1587). Zwar
sind Einschränkungen der Eigentumsfreiheit, wie sie § 5
Gefahrhundeverordnung normiert, nur dann zulässig, wenn sie dem
Erfordernis der Verhältnismäßigkeit genügen. Dies steht für
den Senat hier aber außer Frage. Zweck der Regelung des § 5 Satz
1 Gefahrhundeverordnung ist es, Leben oder Gesundheit von
Menschen oder Tieren vor Gefahren zu schützen. Diesen Zweck fördert
sowohl die Untersagung der Haltung als auch die Einziehung und die
Tötung der Tiere, da in allein drei Fällen die Gefahr beseitigt
wird. Damit stellt sich die Regelung zumindest als geeignet im
Hinblick auf die Gefahrenabwehr dar. Die Erforderlichkeit dieser
Regelung steht für den Senat ebenfalls außer Frage, da kein
milderes, gleich geeignetes Mittel ersichtlich ist. Insbesondere
stellt die Normierung der Anordnung einer Schulung oder
Sachkundeprüfung kein gleich geeignetes Mittel dar. Die Regelung
ist schließlich jedenfalls insoweit angemessen, als sie auf den
Schutz von Leben und Gesundheit von Menschen abstellt. Leben und
Gesundheit vom Menschen stellen als Individualrechtsgut ein
hochrangiges Gut der öffentlichen Sicherheit dar und ihr Schutz
ist oberste Pflicht des Staates, so dass die Gründe, die den
Eingriff in die Eigentumsfreiheit der Hundehalter rechtfertigen,
schwerer wiegen als der Schutz der Freiheit des Eigentums. Dies
gilt in gleicher Weise auch für die Abwehr von Gefahren von
Tieren. Erfolgt die Tötungsanordnung, um Gefahren von Leben oder
Gesundheit von einem anderen Tier abzuwehren, geschieht dies zum
Schutz des Eigentums des Halters des gefährdeten Tieres.
Zwar stehen sich in diesem Fall die gleichen Rechtsgüter
gegenüber. Dennoch wiegen die Gründe, die den Eingriff
rechtfertigen, schwerer, da der Halter des gefährlichen Hundes im
Verhältnis zu dem Halter des anderen Tieres in der Lage ist,
durch sein Verhalten den Eingriff in dessen Eigentum abzuwehren;
denn er schafft erst den Tatbestand, der die Gefahrenabwehr
erforderlich macht. Demgegenüber ist der Halter des gefährdeten
Tieres der Gefährdungssituation unfreiwillig ausgeliefert. Eine
Unverhältnismäßigkeit der Regelung ergibt sich auch nicht aus
der Bestimmung des § 5 Satz 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung. Denn
aus der dargestellten Nichtigkeit von § 3 Abs. 1
Gefahrhundeverordnung folgt, dass gefährliche Hunde im Sinne der
Nr. 1 lediglich (noch) individuell gefährliche Hunde im Sinne des
§ 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung sind. Das bedeutet, dass § 5
Satz 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung nur dann tatbestandlich gegeben
ist, wenn die individuelle Gefährlichkeit des betreffenden Hundes
festgestellt wurde und dieser von einer zum Halten oder Führen
ungeeigneten Person gehalten wird.. Damit trägt der Einwand
der Antragsteller nicht mehr, § 5 Gefahrhundeverordnung verstoße
gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, da allein die Zugehörigkeit
zu einer bestimmten Rasse neben der Ungeeignetheit des
Hundehalters Voraussetzung für eine Anordnung nach § 5 Satz 1
Gefahrhundeverordnung sei. Aber
auch der weitere Einwand der Antragsteller vermag nicht zu überzeugen,
die durch die Eingangsformulierung des 2. Satzes in § 5
Gefahrhundeverordnung ("eine derartige Gefahr ist
insbesondere anzunehmen, wenn ...") normierte Regelung sei
unverhältnismäßig, weil sie der Behörde auch für weniger
schwere Gefährdungen im Regelfall als Rechtsfolge die Anordnung
der Tötung erlaube. Die Regelung des Satzes 2 bezieht sich nicht
auf die Rechtsfolge des § 5 Gefahrhundeverordnung, sondern
normiert lediglich Regelfälle für das Vorliegen einer Gefahr
im Sinne des Satzes 1. Damit ist die anwendende Behörde, nachdem
sie das Vorliegen eines Regelfalles festgestellt hat, weiterhin
verpflichtet, gemäß § 73 LVwG nach pflichtgemäßem Ermessen
zu entscheiden. Dabei darf die Tötung als ultima ratio jeweils
nur dann erfolgen, wenn sie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
gerecht wird. Der Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG ist daher für das
Gemeinwohl erforderlich. § 5 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung
sind verhältnismäßig. Gegen die Bestimmung der Nm. 2 und 3 des
§ 5 Satz 2 Gefahrhundeverordnung sind aus den gleichen Gründen
keine verfassungsrechtlichen Bedenken zu erheben. VII. Ein
Verstoß von § 3 Abs. 4 Gefahrhundeverordnung gegen die
Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG liegt nicht vor. Die
Vorschrift betrifft nicht die Zucht an sich, sondern lediglich die
Auswahl von Zuchtkriterien zur Erzeugung von gefährlichen Hunden
im Sinne von § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung unter Einschränkung
des oben Dargelegten. Sie regelt daher lediglich die Berufsmodalitäten,
nicht das "Ob" der Berufswahl, und stellt damit eine
Berufsausübungsregelung dar (zur Abgrenzung vgl. BVerfGE 86, 28,
38). Damit liegt zwar ein Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit
vor, dieser ist jedoch durch den legitimen Zweck der Gefahrenabwehr
zu rechtfertigen und schränkt daher die Berufsfreiheit in
rechtlich zulässiger Weise ein. §
4 Gefahrhundeverordnung betrifft die Berufsfreiheit aus Art. 12
Abs. 1 GG von vornherein nicht, da die Haltungsvoraussetzungen für
gefährliche Hunde keine berufsspezifischen
Einschränkungen darstellen. VIII. Die
Nichtigkeit der Gefahrhundeverordnung ergibt sich schließlich
auch nicht aus einem Verstoß gegen die durch Art. 2 Abs. 1 GG
geschützte allgemeine Handlungsfreiheit durch § 4 Abs. 1 und 4
Gefahrhundeverordnung. Dies folgt zum einen daraus, dass
Leinen- und Maulkorbzwang wegen der Nichtigkeit von § 3
Abs. 1 Gefahrhundeverordnung nur noch für individuell gefährliche
Hunde nach § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung zur Anwendung
gelangen. Zum anderen ist ein Verstoß auch deshalb nicht
festzustellen, weil die allgemeine Handlungsfreiheit in zulässiger
Weise eingeschränkt wird. Wie die Antragsteller vortragen, wird
durch den Leinen- und Maulkorbzwang die allgemeine
Handlungsfteiheit zwar beschränkt, denn mannigfache vom
Hundehalter gewünschte Verhaltensweisen - wie sportliche
Betätigung und Bewegung - werden dadurch unterbunden.
Dieser Eingriff ist aber gerechtfertigt, denn er erfüllt die
Anforderungen der Verhältnismäßigkeit. Zum einen bezweckt der
Antragsgegner mit der Regelung des Leinen- und
Maulkorbzwangs den Schutz der Allgemeinheit vor Gefahren, die von
individuell gefährlichen Hunden für Leben und Gesundheit
ausgehen. Dieser Zweck wird durch den Leinen- und
Maulkorbzwang auch gefördert, denn durch den Leinenzwang außerhalb
beftiedeten Besitztums wird ein unkontrolliertes Entfernen des
Hundes von seinem Halter verhindert und damit auch die Gefahr von
Zwischenfällen verringert. Gleichartige Erwägungen gelten auch
für den Maulkorbzwang, da selbst ein angeleinter Hund, der sich
als bissig erwiesen hat, Schaden zufügen kann, wenn sich ihm
Menschen oder Tiere nähern. Dies gilt auch in Kenntnis des
Umstandes, dass über lange Sicht der Leinen- und
Maulkorbzwang das Verhalten des Hundes negativ beeinflussen und
schlimmstenfalls zu Verhaltensstörungen führen kann, die
wiederum eine Erhöhung der Gefahr nach sich ziehen (vgl. dazu
Bohnet, Stellungnahme zum Maulkorb- und Leinenzwang nach
Nds. Gef`FVO vom 25.09.2000, S. 2 ff.; Feddersen/Petersen,
Stellungnahme zum Entwurf der Polizeiverordnung des Ministeriums
Ländlicher Raum über das Halten gefährlicher Hunde in
Baden-Württemberg vom 04.04.199 1, S. 4). Denn bei den von
§ 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung erfassten Tieren sind bereits
Verhaltensauffälligkeiten festgestellt worden, so dass von einer
Verhaltensstörung ausgegangen werden muss, deren Auswirkung auf
Leben und Gesundheit von Menschen und Tieren durch den
Leinen- und Maulkorbzwang wirksam begegnet wird. Mildere Maßnahmen,
beispielsweise die Beschränkung des Leinen- und
Maulkorbzwangs auf häufig frequentierte Gebiete entsprechend der
Aufzählung in § 4 Abs. 3 Gefahrhundeverordnung, würden die über
die allgemeine Tiergefahr, die durch § 4 Abs. 3
Gefahrhundeverordnung abgewehrt wird,
hinausgehende Gefährdung durch einen gefährlichen Hund im
Sinne des § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung nicht in vergleichbar
effektiver Weise erfassen und damit keinen vergleichbaren Schutz
der öffentlichen Sicherheit gewährleisten. Der
Maulkorb- und Leinenzwang ist auch angemessen, denn bis auf
besondere Sportarten ist das Recht des Hundehalters, sein Tier
spazieren zu führen, nicht vollständig unterbunden, sondern wird
lediglich in einer bestimmten Art und Weise der Ausführung
vorgeschrieben. Dem steht das Rechtsgut des Lebens und der
Gesundheit der Allgemeinheit aus Art. 2 Abs. 2 GG gegenüber, zu
dessen Schutz der Staat vorrangig verpflichtet ist. Da zumindest
im Bereich des befriedeten Besitztums und in den als
Hundeauslaufgebieten gekennzeichneten Bereichen - dort
allerdings nur unter der Voraussetzung eines mit Maulkorb
ausgestatteten Hundes - keine Anleinpflicht und im
befriedeten Besitztum auch keine Maulkorbpflicht besteht, wiegen
die Gründe, die den Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit
der Hundehalter rechtfertigen, schwerer. Der
Einwand der Antragsteller zu 8) bis 11), § 3 Abs. 5
Gefahrhundeverordnung verstoße gegen das informationelle
Selbstbestimmungsrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG und sei auch aus diesem
Grund nichtig, vermag nicht zu überzeugen. Schon die
Antragsteller selbst haben insoweit vorgetragen, die Regelung könne
allenfalls verhältnismäßig sein, wenn der Hund individuell
gefährlich sei. Infolge der Nichtigkeit von § 3 Abs. 1
Gefahrhundeverordnung ist im vorstehenden Sinne sichergestellt,
dass lediglich das Besitztum von Haltern individuell gefährlicher
Hunde nach Maßgabe des § 3 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung der
Beschilderung unterliegt. In diesem Rahmen erscheint die fragliche
Bestimmung offenkundig als sachgerecht und verhältnismäßig. IX. Der
Leinen- und Maulkorbzwang nach § 4 Abs. 1 und 4
Gefahrhundeverordnung ist auch
nicht etwa deshalb nichtig, weil er gegen § 2
Tierschutzgesetz verstößt. Zwar haben die Antragsteller überzeugend
dargelegt, dass der ständige Leinen- und Maulkorbzwang die
Möglichkeit des Tieres zur artgemäßer Bewegung einschränkt
(vgl. dazu auch Bohnet, Stellungnahme zum Maulkorb- und
Leinenzwang nach Nds. GefTVO vom 25.09.2000, S. 2 ff.; Feddersen/Petersen,
Stellungnahme zum Entwurf der Polizeiverordnung des Ministeriums Ländlicher
Raum über das Halten gefährlicher Hunde in Baden-Württemberg
vom 04.04.1991, S. 4; Briese, Stellungnahme zum Entwurf einer VO
über das Halten von gefährlichen Hunden in Hannover, S. 3 ff.).
Sie haben ferner darauf hingewiesen, dass diese Einschränkung den
Hunden Leiden, wenn nicht sogar Schäden, zufüge. Gemäß § 1
Satz 2 Tierschutzgesetz könnten Verstöße gegen § 2
Tierschutzgesetz nur gerechtfertigt werden, wenn ein vernünftiger
Grund für die Beeinträchtigung vorliege (Lorz, Kommentar zum
Tierschutzgesetz, 4. Aufl. 1992, § 1 Rdnr. 40; Caspar, NuR 1997,
577 ff.). Dabei sei diese Regelung Ausdruck des Verhältnismäßigkeitsprinzips,
sodass eine Rechtfertigung nur angenommen werden könne, wenn die
Bestimmungen in § 4 Abs. 1 und 4 geeignet, erforderlich und
angemessen seien (vgl. auch BVerfGE 36, 56, 57; 48, 389). Eben
dies ist indes nach Überzeugung des Senats der Fall, ein vernünftiger
Grund liegt hier in Gestalt der Gefahrenabwehr gegenüber individuell
gefährlichen Hunden vor. Dabei ist der Leinen- und
Maulkorbzwang auch verhältnismäßig, weil die Gefahrenabwehr
auf mildere, gleich geeignete Weise nicht erfolgen kann. Zudem
ist es, wie auch der Antragsgegner vorgetragen hat, nicht Aufgabe
des Staates, eine tier und artgerechte Haltung zu ermöglichen,
wenn darunter hochwertige Rechtsgüter wie solche aus Art. 2 Abs.
2 GG leiden (so bereits für den Maulkorbzwang OVG Münster in NJW
1980, 965; Bay. Verfassungsgerichtshof, Beschluss vom 27.10.1995
- 21 CS 95.858). Dies gilt in gleicher Weise für die von
den Antragstellern gerügte Verletzung von § 4 Abs. 1 Tierschutzgesetz.
Denn wie bereits dargelegt, setzt § 5 Gefahrhundeverordnung nur
das Vorliegen einer Gefahr für Leben und Gesundheit von Menschen
oder Tieren voraus. Zudem werden auch hier nur (noch) individuell
gefährliche Hunde erfasst. X. Soweit
die Antragsteller zu 1) bis 7) und 12) im Rahmen des von ihnen
verfolgten Antragsbegehrens insbesondere weiter die
Einzelbestimmungen der §§ 3 Abs. 3 Satz 2 und 3, 4 Abs. 1 Satz
1, 4 Abs. 4 und 7 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung inhaltlich
beanstanden, hat ihr Normenkontrollantrag nur in geringem Umfang
- in Bezug auf die Regelungen des § 4 Abs. 1 Satz 1 und des
§ 4 Abs. 4 Gefahrhundeverordnung - in der Sache Erfolg. Die
Ausgestaltung des § 3 Abs. 3 Satz 2 als sog.
"Kann"-Bestimmung unterliegt keiner rechtlichen
Beanstandung, weil die Ermessensentscheidung über die Vorführung
des Hundes zur Prüfung seiner individuellen Gefährlichkeit nach
§ 3 Abs. 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung
-nur um diese kann es sich nach der Feststellung der
Nichtigkeit von § 3 Abs. 1 Gefahrhundeverordnung
und des Begriffs der rassespezifischen Merkmale im Sinne von § 3
Abs. 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung noch handeln - einer
gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann und ein
insoweit festgestellter Ermessensfehlgebrauch in der Risikosphäre
der Behörde liegt und ihr angelastet werden könnte. Aus dem nämlichen
Grund - der ausschließlichen Regelungsbetroffenheit
individuell als gefährlich erkannter Hunde im Sinne von § 3 Abs. 2 Nr. 1 Gefahrhundeverordnung - bestehen
aus der Sicht des Senats auch keine sachlichen Bedenken gegen
eine Verpflichtung der Hundehalter zur Tätowierung gefährlicher
Hunde mit dem Großbuchstaben "G". Die
Bestimmung des § 4 Abs. 1 Satz 1 Gefahrhundeverordnung wird von
den Antragstellem zu 1) bis 7) und 12) zu Recht beanstandet, weil
sie in Ansehung der Tatsache, dass auch auf fremdem befriedeten
Besitztum generell die Verpflichtung aus § 3 Abs. 5
Gefahrhundeverordnung greift und die Beschränkung des § 4 Abs.
1 Satz 1 auf das befriedete Besitztum "der Hundehalterin und
des Hundehalters" aus diesem Grunde zum Zwecke der
Gefahrenabwehr erkennbar nicht erforderlich ist, gegen das Übermaßverbot
verstößt. Die
Bedenken der Antragsteller gegen die Rechtmäßigkeit der
Bestimmung des § 4 Abs. 4 Gefahrhundeverordnung teilt der Senat,
soweit diese Regelung durch die Bezugnahme in Satz 1 auf "gefährliche
Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 3" bzw. in Satz 2
auf "gefährliche Hunde im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 4 bis
11 " allein an die jeweilige Rassezugehörigkeit und damit
an ein nach Maßgabe der Ausführungen des Senats in Abschnitt 1.
2 ungeeignetes Tatbestandsmerkmal anknüpft. Er folgt ihnen
dagegen nicht, soweit die Regelung des § 4 Abs. 4 individuell als
gefährlich erkannte Hunde i.S.d. § 3 Abs. 2
Gefahrhundeverordnung erfasst, weil die in § 4 Satz 1
Gefahrhundeverordnung niedergelegte Pflicht zum Tragen eines
Maulkorbs für alle individuell gefährlichen Hunde im Sinne des
Abs. 2 des § 3 der Gefahrhundeverordnung in den dort im
Einzelnen aufgeführten Aufenthaltsbereichen von der Sache her
ersichtlich geboten ist. Die
Bestimmung des § 7 Abs. 2 Gefahrhundeverordnung unterliegt schließlich
deshalb keiner rechtlichen Beanstandung, weil dem Senat keinerlei
Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der dort vorgesehene Einsatz
unter anderem des VDH als sog. "Verwaltungshelfer" im
Rahmen der Prüfung der Sachkunde deshalb rechtlich bedenklich
sein könnte, weil es diesem Verband an genügender Sachk-unde
fehlt. Tatsachen, die eine solche Wertung tragen könnten, haben
die Antragsteller nicht aufgezeigt. Sie sind für den Senat auch
nicht in anderer Weise ersichtlich. XI. Nach
alledem war im Ergebnis eine Teilnichtigkeit der
Gefahrhundeverordnung festzustellen, da eine objektive Betrachtung
ergibt, dass die nicht beanstandeten, mit der Rechtsordnung zu
vereinbarenden Regelungen einen selbständigen, über Sinn und
Rechtfertigung verfügenden Regelungskem und -gehalt
aufweisen und mit Blick auf die Bestimmungen des § 3 Abs. 2
Gefahrhundeverordnung insbesondere weiterhin Tatbestände
vorliegen, an die die Vorschriften über gefährliche Hunde anknüpfen
können. Damit bleibt auch der Sinn aller übrigen Regelungen
der Verordnung in einer Weise bestehen, die gegenüber dem ursprünglichen
Regelungsumfang zwar eingeschränkt ist, aber dennoch den Zweck
der Gefahrenabwehr von gefährlichen Hunden angemessen und
zweckgerecht zu verfolgen in der Lage ist. Die
Kostenentscheidung beruht bezüglich der Kostenpflicht der
Antragsteller zu 1), 2), 4) bis 7) und 12) auf § 155 Abs. 1 Satz
3 VwGO, hinsichtlich der übrigen Verfahrensbeteiligten auf § 155
Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der
Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der
Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr.
11, 711 ZPO. Die
Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132
Abs. 2 VwG0 nicht vorliegen. Rechtsmittelbelehrung Die Nichtzulassung der
Revision kann innerhalb
eines Monats nach Zustellung dieses Urteils beim
Schleswig-Holsteinischen
Oberverwaltungsgericht,
Brockdorff-Rantzau-Straße
13,
24837 Schleswig, durch
Beschwerde schriftlich angefochten werden. Die Beschwerde muß das
angefochtene Urteil bezeichnen. Die Beschwerde ist innerhalb von
zwei Monaten nach der Zustellung dieses Urteils zu begründen.
Die Begründung ist bei dem Schleswig-Holsteinischen
Oberverwaltungsgericht einzureichen. In der Begründung der
Beschwerde muß die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil
abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden. Im
Beschwerdeverfahren muß sich der Beschwerdeführer durch einen
Rechtsanwalt oder Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule als
Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen
Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder
Angestellte mit der Befähigung zum Richteramt oder Diplomjuristen
im höheren Dienst vertreten lassen. Nissen
Gaßmann
Voswinkel
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